Sentencia nº 2000 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 11 de Diciembre de 2006
| Fecha | 11 Diciembre 2006 |
| Número de expediente | 2000 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Bogotá D.C., once (11) de diciembre de dos mil seis (2006).
Radiación número: 11001-03-24-000-2000-06656-01
Actora: ALCALDIA MAYOR DE BOGOTA D.C.
Demandado: MINISTRO DEL MEDIO AMBIENTE
Referencia: ACCION DE NULIDAD
Decide la Sala la acción de nulidad ejercida por el DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ D.C., representado por el Alcalde Mayor, contra las Resoluciones 1153 de 1999 (15 de diciembre) y 327 (31 de marzo), 475 (17 de mayo) y 621 (28 de junio) de 2000, proferidas por el Ministro del Medio Ambiente.
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LA DEMANDA
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LOS ACTOS ACUSADOS
El demandante identifica así los actos acusados, expedidos por el Ministro del Medio Ambiente:
a) La Resolución 1153 de 15 de diciembre de 1999 «por la cual establecen unas determinaciones en relación con el Proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial de Santa Fe de Bogotá, D.C».
b) Resolución 0327 de 31 de marzo de 2000, «por la cual se prorroga el plazo estipulado en la Resolución No. 1153 de 1999, en relación con el proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá».
c) Resolución 475 de 17 de mayo de 2000 «por la cual se adoptan unas decisiones sobre las áreas denominas borde norte y borde noroccidental del proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito Capital de Santa Fe de Bogota»
d) Resolución 621 de 28 de junio de 2000 «por la cual se resuelven unos recursos de reposición»
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HECHOS
A continuación se reseñan los hechos planteados respecto de cada una de las resoluciones controvertidas, y las comunicaciones cruzadas entre el Distrito Capital y el Ministerio luego del agotamiento de la vía gubernativa.
a) la resolución 1153 de 1999 (15 de diciembre)
Refiere el actor que el 17 de septiembre de 1999 el Alcalde Mayor del Distrito Capital, en cumplimiento de la Ley 388, entregó a la CAR el proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial (POT) para concertar con esta autoridad sus aspectos exclusivamente ambientales.
El 2 de noviembre de 1999 el Distrito y la CAR suscribieron un Acta de Concertación donde consignaron los aspectos concertados, los no concertados y los excluidos del proceso.
La CAR, por Resolución 1869 de 1999 (2 de noviembre), declaró concluido el proceso de concertación, y envió entonces el proyecto de POT al Ministerio del Medio Ambiente para que en el término de 30 días «contados a partir del vencimiento del término de concertación entre el Distrito y la CAR» decidiese sobre los asuntos no concertados; así que, habiendo vencido el término de concertación el 2 de noviembre de 1999, el término de que disponía el Ministerio «empezó a correr a partir del día 3 del mismo mes y venció el 16 de diciembre de 1999.»
Para entonces, el parágrafo 6° del artículo 1° de la Ley 507 disponía que si las autoridades ambientales no se pronunciaban dentro de los plazos legales, ocurriría el silencio administrativo positivo a favor de las propuestas de los municipios y distritos.
Sin embargo, el Ministerio del Medio Ambiente se pronunció mediante Resolución 1153 de 15 de diciembre de 1999, notificada al Distrito Capital el 22 del mismo mes, o sea, «6 días después del término máximo que le concedía la ley (16 de diciembre de 1999)», y no solo decidió sobre los aspectos no concertados, sino además sobre los concertados y los excluidos del proceso de concertación, así:
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Decisión sobre los asuntos concertados
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Estructura Ecológica Principal: Ordenó algunas modificaciones, entre ellas cambiar el régimen de usos concertado entre el Distrito y la CAR para los parques ecológicos distritales;
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Manejo integral de residuos sólidos. Indicó la necesidad de un manejo integral, exigió localizar los terrenos para su disposición final, hacer referencia expresa a la necesidad de darles tratamiento y establecer previsiones para los problemas sanitarios de los lugares ya copados que demandasen plan de manejo para su saneamiento y control.
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Marco integral para el ordenamiento territorial. Consideró que se debía ajustar lo concertado con la CAR.
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Cerros orientales. Acogió lo concertado entre el Distrito y la CAR en cuanto al manejo del Área de Reserva Forestal Protectora, Bosque Oriental de Bogotá.
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Decisión sobre los temas no concertados
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Expansión urbana en sus tres áreas Sur, Occidente y Norte.
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Área Sur: Aprobó la expansión urbana al sur del Distrito Capital en la forma propuesta en el proyecto de POT.
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Área Occidente: En cuanto a la expansión del borde occidental aprobó la zona situada al sur del aeropuerto El Dorado, en la forma propuesta.
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Área Norte: Respecto de la expansión urbana del borde norte de la ciudad y del sector norte del borde occidental, el Ministerio declaró que no contaba con suficientes argumentos técnicos y por esta razón –dice el actor– «aplazó la adopción de su decisión HASTA EL 1 DE ABRIL DE 2000, autoprorrogándose el término de 30 días que le concedía el parágrafo 6 del artículo 1 de la Ley 507 de 1999 en casi 4 meses, ya que había vencido el día 16 de diciembre de 1999…». Añadió el Ministerio que a estos sectores debía dárseles en el proyecto de POT la denominación de «áreas con régimen diferido», que no es ninguna de las categorías del suelo contempladas en la Ley 338 o el Decreto 879 de 1998.
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Perímetro urbano respecto al corredor de la Autopista Norte. Aunque desestimó la pretensión de la CAR de que se considerase área rural el sector de la Autopista Norte, que desde años atrás es urbano según las normas distritales, y precisó que debía mantenerse esta reglamentación tanto para el corredor de la Autopista como para el sector de San Simón, el Ministerio –según el actor– «indicó que si se llegare a establecer la conveniencia de incorporar alguna modificación al régimen normativo vigente para éstas áreas, la misma sería establecida en la decisión que al respecto adoptara el Ministerio del Medio Ambiente.» Este pronunciamiento implica extralimitación de funciones, pues el Ministerio sólo podía pronunciarse sobre áreas de expansión urbana, y no sobre áreas urbanas.
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Clasificación del suelo para determinadas áreas de protección: Humedales y Rondas de ríos. Respecto del carácter de las áreas de protección localizadas dentro del perímetro urbano, el Ministerio declaró que no pertenecen a las categorías urbana o rural, porque éstas sólo se predican de la vocación del suelo, y porque la Ley 388 contempla una categoría especial para las áreas protegidas. En lo que yerra el Ministerio, pues según la Ley 388 en los POT el suelo únicamente puede clasificarse como urbano (art. 31), de expansión urbana (art. 32), rural (art. 33) o suburbano (art. 34), de modo que el suelo de protección ha de estar localizado en cualquiera de las anteriores clases, sólo que se le restringe la posibilidad de urbanizarse cuando medie alguno de los motivos definidos en la ley (art. 35).
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Decisión sobre los temas excluidos del proceso de concertación
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Competencias, jurisdicciones y trámites ambientales, en cuanto a la actividad minera, los residuos sólidos y el sistema de transporte masivo. El Ministerio estimó que las jurisdicciones y competencias de las autoridades ambientales derivan de normas de orden público y, por tanto, no pueden ser objeto de concertación.
En cuanto a residuos sólidos, reiteró sus planteamientos sobre localización de terrenos de disposición final e infraestructura necesaria.
Transporte masivo y plan vial debían incluirse en el proyecto con mayor detalle.
En orden al tratamiento de aguas residuales, estimó necesario localizar y destinar los terrenos para saneamiento básico.
En esta Resolución 1153 de 1999, el Ministerio advirtió que no procedía recurso alguno, y sólo vino a conceder el de reposición en la Resolución 475 de 17 de mayo de 2000, en la cual terminó de decidir sobre los puntos en desacuerdo.
B. la resolución 327 de 2000 (31 de marzo)
El Ministerio, en la Resolución 1153 de 1999, ya se había prorrogado hasta el 1 de abril de 2000 el término de que disponía para decidir sobre los puntos en desacuerdo. Y nuevamente, por Resolución 327 del 31 de marzo de 2000, volvió a prorrogárselo por 30 días más, hasta el 18 de mayo siguiente.
C. la resolución 475 de 2000 (17 de mayo)
El 12 de abril de 2000, en sentencia C-431, la Corte Constitucional declaró parcialmente inexequible el parágrafo 6° del artículo 1° de la Ley 507 en cuanto instituía el silencio administrativo positivo a favor de los municipios y distritos cuandoquiera que las autoridades ambientales dejaran de pronunciarse dentro de los términos fijados en dicho parágrafo. Sin embargo, esta sentencia de inexequibilidad sólo tiene efectos hacia el futuro; y en este caso ya había ocurrido el silencio positivo a favor del Distrito Capital.
En la Resolución 475 del 17 de mayo de 2000, notificada al Distrito el 18 del mismo mes, el Ministerio hizo los siguientes pronunciamientos:
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Adoptó su decisión sobre las áreas denominadas borde norte y noroccidental del proyecto de POT, así:
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Creó dos áreas de expansión urbana, llamadas AEU-1 y AEU-2, y fijó para ésta última una densidad restringida de 8 viviendas por hectárea para el desarrollo; y
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Creó dos áreas rurales, identificadas como AR-1 y AR-2, asignándoles usos, para lo cual retomó las categorías denominadas «de alta capacidad» y de «manejo especial», que en el proyecto se contemplaban única y exclusivamente para las áreas rurales del sector del S., y no para el sector norte del Distrito.
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Asignó el tratamiento de áreas protegidas a ciertas zonas del sector norte y noroccidental, modificando la ronda hidráulica del río Bogotá y estableciendo tal categoría para algunos elementos del sistema hídrico.
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Ordenó a la CAR declarar la denominada Reserva Forestal Regional del Norte.
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Mantuvo para las áreas urbanas del corredor de la Autopista Norte y del sector de San Simón las categorías de uso y manejo vigentes.
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Ordenó que el Distrito ajustara los planes maestros de...
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