Sentencia nº 25000-23-24- 000-1999-00884-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 10 de Febrero de 2005
| Fecha | 10 Febrero 2005 |
| Número de expediente | 25000-23-24- 000-1999-00884-01 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Bogotá, D.C., diez (10) de febrero de dos mil cinco (2005)
Radicación número: 25000-23-24- 000-1999-00884-01
Actor: SEGUROS DE VIDA ALFA S.A.
Demandado: MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL
Referencia: APELACIÓN SENTENCIA
Se decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de Seguros de Vida ALFA S.A. (en adelante ARP ALFA) contra la sentencia de 24 de enero de 2002 mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Primera, Subsección B) denegó las pretensiones de la demanda en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta contra los actos administrativos mediante los cuales el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (actualmente de la Protección Social) la sancionó con multa por sustituir a algunas de sus empresas afiliadas en la ejecución de actividades del sub-programa de Salud Preventiva del Programa de Salud Ocupacional que les corresponde ejecutar en calidad de empleadores.
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ANTECEDENTES
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LA DEMANDA
Fue presentada el 3 de diciembre de 1999 en los siguientes términos:
1.1. Pretensiones
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Que es nula la Resolución 2470 de 13 de octubre de 1998, mediante la cual el Director Regional de Trabajo y Seguridad Social de Santa Fé de Bogotá, y Cundinamarca impuso sanción a Seguros de Vida ALFA por setecientos (700) salarios mínimos mensuales legales vigentes, equivalentes a ciento cuarenta y dos millones seiscientos setenta y ocho mil doscientos pesos m/cte. ($142’678.200.oo).
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Que es nula la Resolución 002 de 4 de enero de 1999 mediante la cual el mismo funcionario confirmó la Resolución 2470 de 13 de octubre de 1998 en todas sus partes.
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Que es nula la Resolución 1475 de 28 de junio de 1999 mediante la cual el Director Técnico de Riesgos Profesionales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social decidió el recurso de apelación, confirmando parcialmente las Resoluciones 2470 de 1998 y 002 de 4 de enero de 1999 y redujo el valor de la multa a seiscientos (600) salarios mínimos mensuales legales vigentes, equivalentes a ciento veintidós millones doscientos noventa y cinco mil seiscientos pesos m/cte. ($122’295.600.oo).
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Que a título de restablecimiento del derecho se declare que ALFA no estaba obligada a pagar la suma impuesta como multa y se ordene la devolución de la cantidad pagada por ese concepto, con su correspondiente actualización por indexación más el lucro cesante, desde que se pagó y hasta cuando se recupere.
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Que en forma subsidiaria, se rebaje la cuantía de la multa por cuanto su monto es excesivo.
1.2. Hechos
• ARP ALFA es una sociedad comercial, de naturaleza privada y vigilada por la Superintendencia Bancaria, que actualmente cumple funciones como entidad administradora de riesgos profesionales de conformidad con la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1295 de 1994.
• El 30 de abril de 1998, una funcionaria del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social practicó visita administrativa a las instalaciones de la ARP ALFA, y solicitó la exhibición de documentos relacionados con algunas de las empresas afiliadas, entre ellas la Contraloría General de la República y SALUD PLUS, en los cuales constaban los resultados de exámenes de audiometría, visiometría y espirometría practicados por la ARP ALFA y una comunicación sin fecha dirigida al Gerente de SALUD PLUS en la cual, con ocasión de las fiestas navideñas, ofrecía obsequiar celulares a los ejecutivos de la empresa cuyos sueldos fueran superiores a $600’000.oo
• El Ministerio del Trabajo fundamentó la apertura de la investigación administrativa contra la ARP ALFA en la queja formulada el 13 de noviembre de 1997 por el Gerente Comercial de la ARP SURATEP al Director Técnico de Riesgos Profesionales con ocasión de la comunicación que el Gerente de Seguridad Social de la ARP ALFA dirigió en septiembre de 1997 al Presidente de ENKA de Colombia S.A. invitándola a escoger administradora de riesgos profesionales y en la cual le ofrece una serie de servicios y ventajas violatorios de la Circular 002 de 1997; y en un oficio sin diligenciar, suscrito por la Directora Comercial de ARP ALFA donde hace constar que el porcentaje de reinversión ofrecido a las empresas afiliadas ascendería al 25%.
• En junio y julio de 1998, el Ministerio citó a dos funcionarias de ARP ALFA para que rindieran declaraciones, de las cuales se dedujo una alegada violación de normas sobre seguridad social.
• Sin previa comunicación, funcionarios del Ministerio de Trabajo se trasladaron a la sede de TRADECO Infraestructura, Sucursal Colombia, y en el acta de visita expresaron que la ARP ALFA venía practicando y asumiendo los costos de los exámenes de ingreso y retiro de los trabajadores de la compañía.
• El Ministerio sancionó a la ARP ALFA S.A. por violación de la Circular 002 de 1997 expedida por el Director Técnico de Riesgos Profesionales, la Resolución 1016 de 1989 y el artículo 21 del Decreto 1295 de 1994, por haber asumido el costo de exámenes de ingreso y retiro, visiometrías, audiometrías y espirometrías con lo cual sustituyó al empleador en la asunción de obligaciones que hacen parte del programa de salud ocupacional que le corresponde ejecutar.
• Mediante Resolución 2470 de 13 de octubre de 1998, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social sancionó a la ARP ALFA con multa equivalente a setecientos (700) salarios mínimos mensuales.
• Mediante Resolución 1475 de 28 de junio de 1999, el Ministerio confirmó la sanción a ARP ALFA pero disminuyó su monto a seiscientos (600) salarios mínimos legales mensuales.
1.4. Normas violadas y concepto de la violación
La actora señala que las Resoluciones 2470 de 1998, 1475 de 1999 y 002 de 1999 violan los artículos 29, 115 y 189-11 de la Constitución Política, 19, 56 y 80 del Decreto 1295 de 1994, 115 del Decreto 2150 de 1995, 1º, 2º, 3º, y 10º de la Resolución 1016 de 1989, la Circular 002 de 1997 y 3º, 34, 36, 52, 56 y 59 del Código Contencioso Administrativo
Estructura el concepto de violación en cuatro cargos que sustenta así:
Cargo Primero.- Violación del artículo 56 del Decreto 1295 de 1994, de los artículos 1º a 3º de la Resolución 1016 de 1989, la Circular Externa 002 de 1997 en concordancia con el literal f) y el parágrafo primero del artículo 80 del Decreto 1295 de 1994, por aplicación indebida.
El Decreto 1295 de 1994 en su artículo 56 determina que la prevención de los riesgos profesionales es responsabilidad de los empleadores, pero tal obligación, según advierte el inciso tercero ídem debe desarrollarse y ejecutarse de conformidad con las normas que regulan el programa de salud ocupacional.
El artículo 3º de la Resolución 1016 de 1989 expedida por el Ministerio del Trabajo señala que el programa de salud ocupacional podrá ser ejecutado por el empleador en forma exclusiva o en conjunto con otras empresas.
De conformidad con las normas anteriores, el empleador en desarrollo de las actividades de promoción de la salud ocupacional y prevención de los riesgos profesionales, puede ejecutar las actividades que hacen parte del programa de salud ocupacional a través de terceros, tal y como lo establece el numeral 3º de la Resolución 1016. De consiguiente es posible que estas sean desarrolladas por las ARPs, pues las actividades de prevención hacen parte de sus funciones de conformidad con el literal f) y el parágrafo 1) del artículo 80 del Decreto 1295 de 1994.
Es cierto que el inciso primero del artículo 56 del Decreto 1295 de 1994. dispone que la prevención de riesgos es responsabilidad del empleador, pero ello no significa que a las ARPs les esté prohibido desarrollar actividades encaminadas a la prevención del riesgo, pues de conformidad con el artículo 3º de la Resolución 1016 de 1989 estas pueden ser ejecutadas por personas diferentes a los empleadores y, por ende, por las ARPs conforme a la expresa facultad legal contenida en e literal f) del artículo 80 del Decreto 1295 de 1994.
El Ministerio de Trabajo consideró que a las ARPs les está prohibido desarrollar actividades encaminadas a la prevención del riesgo de salud ocupacional y cuando aplicó la sanción con fundamento en las actividades que la ARP ALFA venía desarrollando para SALUD PLUS, la Contraloría General de la República y TRADECO, desconoció que estas hacen parte de las actividades que el empleador debe desarrollar y que puede contratar con terceros.
Cargo segundo.- Violación del debido proceso-
La violación del artículo 29 de la Constitución Política habría ocurrido, pues el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social desconoció el debido proceso y privó a la ARP ALFA S.A. del derecho de contradicción al abstenerse de comunicarle la apertura de investigación y omitir correrle traslado de la queja presentada por el Gerente Comercial de la ARP SURATEP; no haber decretado todas las pruebas que el apoderado de la ARP ALFA solicitó en el curso de la actuación administrativa; y haber practicado visita de inspección a las instalaciones de la sociedad TRADECO Infraestructura Sucursal Colombia, sin la participación de la ARP ALFA S.A. a quien no le notificó esa actuación.
Cargo Tercero.- Violación del artículo 115 del Decreto 2150 de 1995 (que modificó el artículo 91 del Decreto 1295 de 1994), el artículo 84 del Decreto 1295 de 1994, en concordancia con los artículos 56 del Decreto 1295 de 1994, numeral 11 del artículo 189 y 115 de la Constitución Política, por aplicación indebida del citado artículo 56 del Decreto 1295 de 1994 y la Circular Externa 002 de 1997, por indebida aplicación y extralimitación de competencia
El Ministerio de Trabajo extralimitó su competencia, pues en los actos demandados tipificó como ilegales unas conductas que no están prohibidas en el Decreto 1295 de 1994 ni en las demás que regulan el Sistema General de Riesgos Profesionales.
Se determinan como ilegales unas conductas relacionadas con la prestación de servicios en materia de prevención de riesgos que están permitidas por los...
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