Sentencia nº 25000-23-24-000-1999-00881-02(8745) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 17 de Febrero de 2005
| Número de expediente | 25000-23-24-000-1999-00881-02(8745) |
| Fecha | 17 Febrero 2005 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá, D.C., diecisiete (17) de febrero de dos mil cinco (2005)
Radicación número: 25000-23-24-000-1999-00881-02(8745)
Actor: AGREVO S.A.
Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO – ICA
Referencia: Recurso de apelación contra la sentencia de 7 de noviembre de 2002, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Primera -Subsección B.Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado de la parte actora contra la sentencia de 7 de noviembre de 2002, proferida por la Sección Primera, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual denegó las pretensiones de la demanda.
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ANTECEDENTES1.1. AGREVO S.A., por medio de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, tendiente a que, mediante sentencia, se hicieran las siguientes declaraciones:
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: Que es nula la Resolución núm. 485 de 29 de marzo de 1999, mediante la cual el Instituto Colombiano Agropecuario – ICA, modificó los Registros de Venta otorgados a la actora de los productos elaborados con el ingrediente activo endosulfán, en el sentido de permitir su utilización únicamente para controlar la broca del café.
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: Que es nula la Resolución núm. 1260 de 24 de junio de 1999, por el cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución identificada en el numeral anterior, confirmándola.
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: Que como restablecimiento del derecho se mantengan sin modificación los Registros de Venta núms. 0761 (Thiodan 4DP), 0751 (Thiodan 30UL), 1928 (Thiodan 15UL), 2424 (Thiodan 35SC) y 0613 (Thiodan 35EC).
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: Que como reparación del daño se condene y ordene pagar a la Nación – Instituto Colombiano Agropecuario ICA, los perjuicios de orden material actuales y futuros, los cuales estima en la suma de un mil cuatrocientos sesenta y tres millones quinientos noventa y dos mil cincuenta y tres pesos ($1.463’592.053.00), debidamente actualizada en los términos del artículo 178 del C.C.A.
1.2. En apoyo de sus pretensiones, la parte actora adujo, en síntesis, los siguientes cargos:
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: Manifiesta que de acuerdo con el artículo 65 de la Ley 101 de 1993, modificado parcialmente por el artículo 112 del Decreto 2150 de 1995, las responsabilidades del ICA se refieren a acciones tendientes a proteger la sanidad agropecuaria, que es diferente a los aspectos sanitarios, pues éstos se relacionan con la salud humana, cuya competencia está radicada exclusivamente en el Ministerio de Salud.
Anota que en ninguna de las disposiciones de la Resolución 3079 de 1995 del ICA, se autorizó a éste para modificar unilateralmente los registros de venta de los insumos agropecuarios, pues esas normas prevén causales específicas para que dicha entidad pueda proceder a suspender o cancelar (nunca modificar) el registro de venta de los productos, máxime cuando la motivación de los actos acusados no se refiere a causales técnicas o científicas, sino, por el contrario, resalta las magníficas características agronómicas de los productos de la actora y fundamentan su decisión en razones de salud humana, la cual no está dentro de la órbita de competencia del ICA, autoridad pública que sólo puede hacer lo que la Constitución y la ley le autorizan (artículo 6º de la Constitución Política).
Añade que desde el punto de vista eminentemente técnico, el ICA debe determinar qué productos contribuyen a mantener e incrementar la producción agropecuaria minimizando los riesgos alimentarios en el país, sin poner en peligro el medio ambiente.
Considera que el endosulfán es un producto que ha venido contribuyendo ampliamente a la producción agropecuaria por su reconocido aporte dentro del manejo integrado de plagas de difícil control (broca y picudo) en cultivos para el sector agropecuario nacional, como son los de café, algodón, soya y sorgo, sin que su empleo comporte riesgos inaceptables sobre los ecosistemas y las personas, pues, por el contrario, posee en su estructura una unión bivalente de azufre y oxígeno (grupo sulfito) que lo hace ambiental y sanitariamente diferente y particular.
Plantea que el endosulfán, lejos de atentar contra el medio ambiente, cuya salvaguarda se confirió por ley al Ministerio del Medio Ambiente, y la salud de las personas, constituye un insumo técnicamente avanzado en materia de control de plagas, con virtudes físico químicas, entre otras, su ausencia de persistencia, no se magnifica en la cadena trófica, es degradable, tiene una gran eficiencia agronómica y permite que la fauna benéfica subsista, elementos que apuntan en la misma dirección de protección a la producción agropecuaria nacional, ésta sí confiada al ICA.
Anota que las normas de la Ley 101 de 1993 y del Decreto 2150 de 1995 se refirieron a “minimizar los riesgos alimentarios y ambientales que provengan del empleo de los mismos”, y que de existir, en gracia de discusión, esa facultad por parte del ICA, el presupuesto de derecho es el empleo, que debe entenderse como uso o aplicación de esos insumos agropecuarios, lo cual excluye de plano el ejercicio de un control de la comercialización o venta, por lo menos, esgrimiendo esas facultades.
Sostiene que solamente el artículo 9º del Decreto 1840 de 1994, otra de las normas que se cita como fundamento de la Resolución 485 de 1999, trata del control técnico de los insumos agropecuarios, material genético animal y semillas para siembra, lo cual significa que dada una enumeración taxativa de los casos frente a los cuales procede ese tipo de control, la decisión adoptada no cabe allí.
Añade que el parágrafo del artículo 9º en cita establece que “Los registros de las personas naturales o jurídicas contempladas en el presente artículo tendrán vigencia indefinida, pero podrán ser cancelados cuando se incumpla cualquier requisito del presente decreto y sus disposiciones reglamentarias”, sin que la actora haya incumplido ninguno de los requerimientos sobre la materia, lo cual queda demostrado con la ausencia total de cualquier referencia en ese sentido como sustento de la decisión acusada.
En cuanto al Decreto 2141 de 1992, observa que en su artículo 3º, que trata de las funciones del ICA, no se encuentra ninguna que permita el ejercicio de la puesta en marcha mediante los actos acusados, pues se refieren al ejercicio de un control exclusivamente técnico para la salvaguarda de la sanidad únicamente agropecuaria.
Considera que no tiene sentido que los usuarios tengan que pedir primero al Ministerio de Salud su concepto toxicológico y permiso de uso (como mecanismos de protección a la salud humana), para después solicitar ante el ICA el correspondiente registro de venta, cuya finalidad única es la de aprobar la comercialización de este tipo de productos (artículo 16, parágrafo 3, literal e), de la Resolución 3079 de 19 de junio de 1995 del ICA).
Sostiene que de aceptarse la coexistencia de competencias idénticas entre el ICA, el Ministerio de Salud y el Ministerio del Medio Ambiente se desconocerían los principios de celeridad, economía, eficacia y eficiencia previstos en el artículo 209 de la Constitución Política y los de coordinación y colaboración previstos en la Ley 489 de 1998 (artículos 3º y 6º).
Observa que el J. de la División de Insumos Agrícolas del ICA, en respuesta a un derecho de petición presentado por la actora donde le solicitaba especificar e informar las razones técnicas y objeciones del ICA contra el endosulfán, sostuvo que “El ICA podrá suspender o cancelar el Registro de Venta de los productos que se les ha otorgado licencia en los siguientes casos: a) Por solicitud de los Ministerios de Salud o del Medio Ambiente. b) Cuando se compruebe que su calidad, uso y manejo constituyen grave riesgo para la sanidad vegetal y la sanidad animal. c) Cuando se demuestre la ineficacia del producto en los usos aprobados (Resolución ICA 3079/95)”, pero, sin embargo, el propio Ministerio de Salud ha señalado en la parte motiva de la Resolución 1669 de 27 de mayo de 1997 que el producto endosulfán, utilizado en la forma recomendada, no presenta riesgo alguno para la salud.
Además, en la misma comunicación a que se aludió anteriormente, el J. de la División de Insumos Agrícolas del ICA expresó que “No existen actualmente reclamaciones por la eficiencia sanitaria del insumo en mención, que ameriten modificación de los usos aprobados para las formulaciones cuyo ingrediente activo es ENDOSULFÁN, solamente la restricción ordenada por la Resolución del Ministerio de Salud No. 1669 de mayo 27 de 1997, por la cual se restringe el uso y manejo únicamente
para el control de la broca del café Hypothenemus hampel”.
Alega que las resoluciones acusadas se fundamentan, principalmente, en la Resolución 1669 del 27 de mayo de 1997 del Ministerio de Salud, según la cual se prohíbe por razones de salud humana la importación, fabricación, comercialización y uso de productos formulados con mezclas de endosulfán y otros ingredientes activos, autorizando su uso y manejo únicamente para el control de la broca del cafeto, norma que no puede esgrimirse como justificación de la prohibición, dada la existencia de la Resolución 10255 del 9 de diciembre de 1993, que en el parágrafo primero del artículo 1º exceptuó temporalmente de toda prohibición al endosulfán.
Lo anterior, por cuanto la Resolución de 1993 contiene una lista taxativa de los productos cuya importación, comercialización, manejo, uso y aplicación están prohibidos, los cuales son el dieldrin, clordano, dodecacloro, pentaclorofenol, dicofol, ddt, bhc, heptacloro, lindano y sus compuestos relacionados. Al no encontrarse el endosulfán en la lista es ineficaz...
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