Sentencia nº 11001-03-25-000-2002-0104-01(2250-02) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 3 de Marzo de 2005
| Número de expediente | 11001-03-25-000-2002-0104-01(2250-02) |
| Fecha | 03 Marzo 2005 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social,Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
Consejero ponente: JESÚS MARIA LEMOS BUSTAMANTE
Bogotá D.C., tres (3) de marzo de dos mil cinco (2005).-
Radicación número: 11001-03-25-000-2002-0104-01(2250-02)Actor: JOSÉ ANTONIO GALÁN GÓMEZDECRETOS DEL GOBIERNO.-
Decide la Sala la demanda de simple nulidad presentada por J.A.G.G., quien actúa en nombre propio, contra el Decreto 2864 de 24 de diciembre de 2001, expedido por el Gobierno Nacional, “por el cual se adopta la planta de personal del Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural, D., y se dictan otras disposiciones”.
LA DEMANDA
A través de la acción pública de simple nulidad de que trata el artículo 84 del C.C.A. pretende el libelista la nulidad del Decreto 2864 de 24 de diciembre de 2001, expedido por el Gobierno Nacional, “por el cual se modifica la planta de personal del Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural, D., y se dictan otras disposiciones”. Afirma el demandante que siendo el Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural, D., un organismo administrativo nacional descentralizado, adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Gobierno Nacional tiene capacidad para modificar su estructura de conformidad con lo preceptuado en el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política, siguiendo los principios y reglas definidos por la ley 489 de 1998.
El Gobierno Nacional al expedir el Decreto 2864 de 2002 violó de manera directa los numerales 14 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política porque sus disposiciones no facultan al P. de la República para adoptar la planta de personal de los entes descentralizados nacionales.
Se violó, además, lo prescrito en los artículos 76, literal d), y 115 de la Ley 489 de 1998 ya que el P. de la República está facultado para aprobar y no para adoptar la planta de personal de un ente descentralizado de carácter nacional como lo es el Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural, DRI, pues es al Consejo Directivo de la entidad al que le corresponde adoptarla y al Gobierno Nacional, en ejercicio del control político que le otorga la Ley 489 de 1998, aprobarla. El numeral 14 del artículo 189 de la Constitución Política faculta al Gobierno Nacional para crear, fusionar o suprimir los empleos de la administración central pero no lo faculta para crear, fusionar o suprimir los empleos de la administración descentralizada.CONTESTACION DE LA DEMANDA
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, al contestar la demanda (fls. 115 a 119), manifestó que el Gobierno Nacional en uso de las facultades consagradas en el artículo 189 de la Constitución Política y la ley 489 de 1998, modificó la planta de personal del Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural, D., para lo cual obtuvo el concepto favorable del Departamento Administrativo de la Función Pública, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 41 de la Ley 443 de 1998 y los artículos 148 y 155 del Decreto 1572 de 1998, modificado por el Decreto 2504 de 1998, logró el certificado de viabilidad presupuestal proferido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, tal como quedó consignado en el oficio SIDE-DDE 9718 de 25 de septiembre de 2001. Además, la Junta Directiva del DRI, en sesión del 27 de noviembre de 2001, recomendó al Gobierno Nacional la adopción de una nueva planta de personal.
No hay quebrantamiento de la Constitución Política ni de la ley con la modificación de la planta de personal del DRI pues la misma se hizo atendiendo las necesidades del servicio y con la recomendación de la Junta Directiva de la entidad.
Al modificar la planta de personal del DRI el Ejecutivo se ciñó a las reglas constitucionales y legales pues el solo hecho de ajustarla a los requerimientos de modernización del sector agropecuario, guardando las políticas del Plan de Desarrollo del Gobierno y contribuyendo a la racionalización del gasto público, es actuar con precisas facultades otorgadas por la ley
CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
La Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado (fls. 129 a 135) solicitó la declaratoria de nulidad del acto enjuiciado por considerar que infringió las normas en que debió sustentarse, incurriendo en causal de ilegalidad y de incompetencia.
Los numerales 14 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política no hacen alusión a la simple conformidad que el ejercicio de tales facultades debe tener con el ordenamiento jurídico general y que estas se encuentren previstas en la Ley 489 de 1998, como lo arguye la entidad opositora, también se refieren a la necesidad de que previamente a su ejercicio se haya proferido una ley que establezca los criterios y condiciones dentro de los cuales el Gobierno Nacional pueda ejercerlas.
Resulta evidente que la atribución no puede ser ejercida directamente pues es indispensable que entre la norma superior y las decisiones administrativas del Presidente de la República medie una ley especial.
Agregó:
“Por ende, que (sic) si bien es cierto el artículo 54 de la Ley 448 de 1998, define unos parámetros y directrices generales, no es menos evidente que no delimitan o precisan la facultad del Gobierno Nacional como para considerar que se cumple a cabalidad con lo dispuesto por los numerales 14 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política, esto es, que (sic) con base en una ley que le fije y le autorice plenamente la atribución para crear, fusionar o suprimir empleos y para adoptar la planta de personal.
Por lo anterior, no es de recibo la argumentación de la entidad llamada a juicio y según la cual, de una parte, el pragmatismo de las relaciones laborales debe imponerse sobre el mandato constitucional y legal de distribución de competencias y, de otra, que la metodología antecedente utilizada para sustentar la expedición del acto administrativo censurado (aval del Departamento Administrativo de la Función Pública y certificado de disponibilidad presupuestal), también ha de primar sobre las consideraciones jurídicas que resultan de diferenciar entre el deber del Consejo Directivo del DRI de adoptar su planta de personal (arts. 76- d y 115 de la Ley 489 de 1998) y el del primer magistrado de aprobarlas (art. 189- 16 C.Po.).”.
CUESTIÓN PREVIA
Debe primeramente referirse la Sala a su competencia para conocer de la presente acción.
Advirtió la Sección que el decreto atacado a través de la acción de nulidad por inconstitucional no es de aquellos cuyo conocimiento está atribuido a la Corte Constitucional ya que no fue dictado por el Presidente de la República en desarrollo de las atribuciones que le confieren los artículos 150, numeral 10; 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política, es decir, no es decreto con fuerza de ley. Fue expedido por el P.M. en desarrollo de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en la Ley 4 de 1992, razón por la cual el conocimiento de la acción por inconstitucionalidad formulada encuadra dentro de la competencia residual asignada al Consejo de Estado por el numeral 2 del artículo 237 de la Constitución Política.
Agregó:
“Así las cosas, el Consejo de Estado es competente para conocer de la acción de nulidad contra los artículos 2, 3, y 6 del Decreto No. 1472 de 19 de julio de 2001, en tanto se trata de disposiciones cuyo examen de constitucionalidad no corresponde a la Corte Constitucional (numerales 5 y 7 del artículo 241 de la Constitución) y, por tratarse de normas que versan sobre asuntos de carácter laboral, su conocimiento está asignado a la Sección Segunda por el Reglamento del Consejo de Estado.”.[1]
Esta tesis fue reiterada por la Sección Segunda en fallo de 19 de agosto de 2004, M.P.J.M.L.B., Exp. 0001-2003, A.J.G.H.G., al decidir la acción de nulidad por inconstitucionalidad contra las expresiones “de las instituciones de educación superior”, que hacen parte del artículo 1 del Decreto 1919 de 27 de agosto de 2002, oportunidad en la que se puntualizó:
“Debe la Sala precisar que si bien el actor presentó demanda contra el acto acusado con base en la acción prevista en el artículo 237, numeral 2, de la Constitución, el presente fallo se profiere en desarrollo de la acción de nulidad simple prevista por el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, toda vez que la expresión que se impugna hace parte de un decreto que no se fundamenta de manera inmediata en la Constitución sino en una norma de rango inferior, la Ley 4 de 1992, que contiene las facultades de que dispone el Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos.
La competencia para conocer de los decretos que corresponden a este género se encuentra prevista en el inciso final del numeral 7 del artículo 97 del Código Contencioso Administrativo, que dispone:
“Las acciones de nulidad de los demás Decretos del orden nacional, dictados por el Gobierno Nacional, se tramitarán y decidirán por las Secciones respectivas, conforme a las reglas generales de este Código y el reglamento de la Corporación.”.
Cabe señalar que este precepto constituye una excepción a la norma del inciso 1 del numeral 7 del mismo artículo, según el cual la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado conocerá:
“De las acciones de nulidad por inconstitucionalidad que se promuevan contra los Decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, que no correspondan a la Corte Constitucional, cuya inconformidad con el ordenamiento jurídico se establezca mediante confrontación directa con la Constitución Política y que no obedezca a función propiamente administrativa.”.
En acatamiento de lo dispuesto por las normas señaladas, el presente asunto se fallará en la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado.”. En estas condiciones la controversia actual debe ser decidida por la Sala Plena de la Sección Segunda de la Corporación.
ANÁLISIS DEL TEMA CONTROVERTIDO
El asunto que debe resolver la Sala consiste en...
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