Sentencia nº 25000-23-27-000-2002-90106 01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 19 de Mayo de 2005
| Número de expediente | 25000-23-27-000-2002-90106 01 |
| Fecha | 19 Mayo 2005 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
Consejero ponente: Alier E. Hernández Enríquez
Bogotá, D.C., diecinueve (19) de mayo de dos mil cinco (2005)
No. de Radicación: AP – 25000-23-27-000-2002-90106 01
Actor : N.M.P.R..
Demandando: Bogotá D.C. y Otro.
Referencia: Acción Popular
Resuelve la Sala la impugnación interpuesta por la parte demandante contra de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 17 de julio de 2003, por medio de la cual decidió negar las pretensiones de la demanda.ANTECEDENTES
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LA DEMANDA
El 5 de abril de 2002, la señora N.M.P.R., actuando mediante apoderado, interpuso acción popular en contra del Distrito Capital y la señora C.F. de Pallini.
Los fundamentos fácticos de su acción son los siguientes:
El Distrito Capital adquirió dos lotes ubicados en la carrera 8ª número 152 –59 y 152-91 de la ciudad de Bogotá en remate efectuado por el Juzgado de Ejecuciones Fiscales aprobado mediante sentencia de 2 de enero de 1974.
Sin que mediara propósito alguno de interés público, el Distrito y la señora C.F. de Pallini iniciaron una negociación que concluyó con la suscripción de la escritura pública No. 182 de 28 de enero de 2000, mediante la cual se materializó un contrato de permuta.
Por medio de la mencionada escritura pública, el Distrito dio en permuta a la señora C.F. de Pallini los lotes antes mencionados, “cuyo precio fue amañadamente estimado, para efectos de la permuta, en $237.711.000 (a razón de $60.000 el metro cuadrado)” y recibió una casa ubicada en el Barrio Teusaquillo cuyo precio fue estimado en la suma de $223.839.000.
Según se expresa en la demanda, el valor comercial de los lotes entregados por el distrito es superior al que arrojó el avalúo para efectos de la permuta, en tanto que el valor promedio del metro cuadrado en el sector en que están ubicados es de $400.000; por consiguiente, la celebración del contrato de permuta afecta el patrimonio público.
Además, para celebrar dicho contrato no se efectuó licitación pública, pese a que se trata de enajenación de bienes, para lo cual no está autorizada la contratación directa.
Por otra parte, la señora C.F. de Pallini, en el año 2001, ofreció en venta los lotes adquiridos en virtud del contrato de permuta y para ello estimó el valor del metro cuadrado en la suma de $420.000.
Con base en los anteriores hechos formuló las siguientes pretensiones:
“PRINCIPALES:
“1.Que se declare que mediante el contrato de permuta perfeccionado por escritura pública número 182 de 28 de enero de 2000 de la Notaría 20 de Bogotá D.C. celebrado por ENRIQUE PEÑALOSA en representación del DISTRITO CAPITAL DE BOGOTA y C.F.D.P., se vulneró la moralidad administrativa y se lesionó el patrimonio del Distrito Capital de Bogotá en la suma de MIL TRESCIENTOS SESENTA MILLONES DE PESOS.
“2.Que se condene a E.P.L. y a CECILIA FERNÁNDEZ DE PALLINI en forma solidaria a pagar al DISTRITO CAPITAL DE BOGOTA la suma de MIL TRESCIENTOS SESENTA MILLONES DE PESOS debidamente actualizada.
“Que se conceda a la señora N.M. PALACIOS un incentivo igual al QUINCE por ciento (15%) del valor que deberá ser reintegrado al DISTRITO CAPITAL DE BOGOTA, de conformidad con el precepto del artículo 40 de la Ley 472 de 1998.
“4. Condenar en costas a la parte demandada.
“SUBSIDIARIAS
“1.Que se declare que mediante el contrato de permuta perfeccionado por escritura pública número 182 de 28 de enero de 2000 de la Notaría 20 de Bogotá D.C. celebrado por ENRIQUE PEÑALOSA en representación del DISTRITO CAPITAL DE BOGOTA y C.F.D.P., se vulneró la moralidad administrativa y se lesionó el patrimonio del Distrito Capital de Bogotá en la suma de MIL TRESCIENTOS SESETA MILLONES DE PESOS.
“2. Que se condene a C.F. DE PALLINI a reintegrar al DISTRITO CAPITAL DE BOGOTA los inmuebles recibidos de éste en virtud de la permuta comentada, junto con los frutos que han podido producir desde la fecha de la entrega material.
(...)” 2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA a. El Distrito Capital
El 23 de agosto de 2002, el Distrito Capital, actuando mediante apoderado, contestó la demanda argumentado lo siguiente:
Las apreciaciones de la demandante son simples valoraciones subjetivas sobre el contrato de permuta aludido en la demanda, por ello es necesario hacer varias precisiones:
Los 2 dos inmuebles de propiedad del Distrito Capital, cuyo dominio fue transferido a la señora C.F. de Pallini en virtud del contrato de permuta, eran bienes fiscales y fueron avaluados por el Departamento Administrativo de Catastro Distrital por un valor de ciento cincuenta y dos millones doscientos cuarenta mil cuatrocientos pesos ($152.240.400) y ochenta y cinco millones cuatrocientos setenta mil seiscientos pesos ($85.470.600), para un total de doscientos treinta y siete millones setecientos once mil pesos ($237.711.000). A su turno, el inmueble recibido por el Distrito, como consecuencia de dicho contrato, se avaluó por ese departamento administrativo en la suma de doscientos veintitrés millones ochocientos veintinueve mil pesos ($223.829.000).
La demandante efectuó interpretaciones a su conveniencia, sin tener en cuenta lo dispuesto en las Leyes 9 de 1989, 388 de 1997 y el Decreto 1420 de 1998, reglamentario de las anteriores, donde se establecen las competencias en materia de avalúos para enajenación voluntaria. El competente para realizar éstos avalúos es el Departamento Administrativo de Catastro Distrital.
No puede discutirse el valor del avalúo de los dos lotes entregados a la señora C.F. de Pallini, bajo el supuesto del valor del metro cuadrado en la zona en que están ubicados, y menos aún, afirmar que se afectó el patrimonio público cuando el sistema de avalúo aplicado en éstos fue el mismo usado para avaluar el inmueble entregado por dicha señora al Distrito.
Adicionalmente, el distrito en el año 2000 tenía la necesidad de adquirir el inmueble de propiedad de la señora F., puesto que la Alcaldía Local de Teusaquillo solicitó allí ubicar su sede.
La Ley 80 de 1993, garantiza la autonomía de las entidades estatales; por ello, pueden celebrar toda clase de contratos típicos o atípicos para el cumplimiento de sus funciones, de los fines del Estado y para garantizar la continua y eficiente prestación de los servicios públicos. Para la celebración del contrato de permuta el procedimiento pertinente era el de contratación directa, dado que “el negocio jurídico particular y concreto de realizar el intercambio de un bien por otro u otros solo podía efectuarse entre los sujetos de derechos, titulares de los derechos reales de dominio sobre los mismos”.
Es cierto que la señora C.F. ofreció en venta los lotes adquiridos en la permuta a razón de $420.000 el metro cuadrado; no obstante, debe precisarse que dichos lotes fueron englobados con otro en el que se encuentra ubicado el Colegio Grecolatino, que sobre ese inmueble se han realizado obras, lo que evidencia que la situación física actual de dichos inmuebles difiere de la que tenían al momento de la permuta. Además, el precio establecido por ella corresponde a una especulación propia de un propietario en ejercicio de su libertad económica e iniciativa privada.
Con fundamento en las anteriores precisiones, concluyó que la acción popular es improcedente para discutir la legalidad de un contrato y que en el proceso no obra prueba alguna de las afirmaciones de la demandante.
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C.F. de Pallini
El 6 de septiembre de 2002, la señora C.F. de Pallini, actuando mediante apoderado, contestó la demanda expresando los siguientes argumentos:
La demanda se fundamenta en apreciaciones subjetivas sobre la base de una carta que no tenía los elementos legales de la oferta.
El contrato de permuta celebrado con el Distrito Capital en ningún momento generó desmedro económico para éste. El contrato, en todos sus aspectos, se ciñó, de forma estricta, a lo establecido en la ley y, para su celebración, mediaron propósitos de interés público porque el inmueble adquirido por el distrito se requería para establecer la Alcaldía Local de Teusaquillo.
El valor de los dos lotes y del inmueble de propiedad de la señora C.F. se determinó por el Departamento Administrativo de Catastro Distrital, dependencia competente para realizar esta labor, que agotó los tramites necesarios para tal fin.
Debe resaltarse que, en los certificados de avalúo catastral, consta que los lotes 56 y 58 entregados por el distrito en la permuta, se encontraban invadidos por edificaciones que constituyen las aulas de clase del Colegio Grecolatino, para el momento del avalúo, y que dicha situación se mantuvo hasta la fecha en entrega de los inmuebles. Esta situación ha generado múltiples molestias a quien los recibió y, sin duda alguna, influyó al momento de determinar el valor de los lotes.
De conformidad con lo establecido en el artículo 24 de la Ley 80 de 1993, para el arrendamiento o adquisición de inmuebles, no es necesario llevar a cabo el procedimiento licitatorio; por ello, el distrito actuó conforme a la ley cuando celebró la permuta bajo el procedimiento de contratación directa.
La carta que se anexa con la demanda no reúne los requisitos de una oferta formal; en ella se da un valor uniforme a varios lotes entre los cuales se encuentran los inmuebles en cuestión; se trata de un precio especulativo, “una especie de oferta turca porque ninguno se vendió”. El hecho de haber suscrito dicha comunicación no afecta en forma alguna el precio que fue pagado por la permuta, tres años antes, con fundamento en un avalúo catastral totalmente transparente; por consiguiente, la carta allegada por los demandantes, que por lo demás es la única prueba aportada, carece de valor probatorio para efectos de demostrar la inmoralidad administrativa alegada por la demandante.
Todo lo dicho evidencia que la demandante no cumplió con su carga de la prueba.
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E.P.
El 16 de septiembre de 2002, el señor E.P., actuando mediante apoderado contestó la...
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