Sentencia nº 11001-03-24-000-2001-00252-01(7290) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 18 de Agosto de 2005
| Número de expediente | 11001-03-24-000-2001-00252-01(7290) |
| Fecha | 18 Agosto 2005 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Bogotá D.C., dieciocho (18) de agosto de dos mil cinco (2005)
Radicación número: 11001-03-24-000-2001-00252-01(7290)
Actor: L.A.R.L.
Demandado: MINISTERIO DE COMERCIO EXTERIOR
Referencia: ACCION DE NULIDAD
Se decide en única instancia la acción de nulidad ejercida por L.A.R. LOBO contra el artículo 16 del Decreto 918 de 2001[1], «por el cual se modifica parcialmente el régimen de Zonas Francas Industriales de Bienes y Servicios y se dictan otras disposiciones», expedido por el Ministerio de Comercio Exterior.
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LA DEMANDA
1. el acto acusado
El artículo 16 del Decreto 918 de 22 de mayo de 2001 es del siguiente tenor:
TITULO III
MODIFICACIONES AL DECRETO 2685 DE 1999
Artículo 16. El artículo 354 del Decreto 2685 de 1999, quedará así:
Artículo 354. Operaciones permitidas. La modalidad de tránsito aduanero sólo podrá solicitarse y autorizarse para las mercancías que estén consignadas o se endosen a la Nación, las entidades territoriales y las entidades descentralizadas, a un usuario de una Z.F., a un titular de un depósito privado, o cuando las mercancías vayan a ser sometidas a una de las siguientes modalidades de importación:
a) Importación para la transformación o ensamble;
b) Importación temporal para perfeccionamiento activo de bienes de capital;
c) Importación temporal en desarrollo de Sistemas Especiales de Importación-Exportación, y
d) Importación temporal para procesamiento industrial.
La modalidad de tránsito aduanero podrá autorizarse a los Usuarios Industriales de las Zonas Francas para la salida de mercancías desde sus instalaciones con destino a un depósito de transformación o ensamble.
También procederá la autorización de la modalidad de tránsito aduanero para las unidades funcionales, para las mercancías consignadas en el documento de transporte a un Usuario Aduanero Permanente o a un Usuario Altamente Exportador, para cualquier modalidad de importación y en el régimen de exportación de conformidad con lo previsto en el artículo 279 de este decreto.
P.. Para la salida de bienes de las Zonas Francas Industriales de Bienes y de servicios con destino al exterior, por una aduana diferente a aquella que tenga jurisdicción sobre la respectiva zona, deberá presentarse una Declaración de Tránsito Aduanero en los términos previstos en este capítulo.
2. normas violadas y concepto de violación
El actor señala como violados los artículos 2°, 25, 26, 83, 333 y 336 de la Constitución Política, y 1°, 2°, 3°, 48, 76, 101, 113 y 114 del Decreto 2685 de 1999.
El inciso primero de la norma demandada contraría la legislación aduanera y la Constitución Política al establecer una restricción arbitraria y discriminatoria para los Depósitos Públicos Habilitados que favorece injustamente a los depósitos ubicados en Zonas Francas.
Los Depósitos Públicos Habilitados de aduana son una figura sui generis creada por la legislación colombiana para asistir la función pública aduanera y controlar directamente la mercancía objeto de trámites de comercio exterior. El almacenamiento es una operación indispensable para los trámites de nacionalización y exportación de las mercancías.
El Estado a través de la figura de habilitación, previo cumplimiento ante la DIAN de una serie de complicados y onerosos requisitos que garanticen su idoneidad técnica, profesional, económica y moral, delega en los Depósitos Públicos la función administrativa de custodia de las mercancías sometidas a control aduanero.
El Decreto 2685 de 1999 definió los Depósitos Públicos como los lugares habilitados por la autoridad para el almacenamiento de las mercancías bajo control aduanero y estableció los requisitos para que obtuvieran su habilitación u homologación.
La norma demandada restringe injustificadamente la recepción de mercancías bajo el régimen de tránsito aduanero, el cual permite, bajo control estatal, el transporte terrestre de mercancías nacionales o de procedencia extranjera, de un lugar denominado «aduana de partida» a otro designado «aduana de destino»; tiene por finalidad permitir la circulación dentro del territorio nacional de mercancías que no se encuentran en libre disposición, para que una vez lleguen a la aduana de destino sean objeto de nacionalización.
Esta modalidad le ofrece al importador la facilidad de ajustar su estructura comercial al régimen legal aduanero, pues le permite ubicar las mercancías en lugares cercanos a sus factorías y establecimientos comerciales, y bajo su supervisión efectuar la desconsolidación y nacionalización de las mercancías.
En atención al riesgo que implica el régimen de tránsito aduanero, se ha dispuesto una serie de obligaciones y requisitos para su autorización: El declarante y el transportador deben constituir unas garantías que aseguren el pago de los tributos aduaneros suspendidos con ocasión de este régimen y la adecuada y oportuna finalización del tránsito a través del régimen aduanero. Teniendo en cuenta estas garantías, no existe para el Estado diferencia según que el régimen finalice en un Depósito Público o en uno de Zona Franca, puesto que lo realmente significativo es que quien realice las operaciones asegure el cumplimiento adecuado del régimen y de las diferentes medidas de control establecidas por la legislación.
Con la expedición del Decreto 2685 también se había incurrido en el error de impedir a los Depósitos Públicos Habilitados recibir mercancías sometidas al régimen de tránsito aduanero, pero, oportunamente, con la expedición del Decreto 1198 de 2000, tal error se subsanó.
El artículo 2° de la Constitución Política impone al Estado la obligación de consultar y concertar sus decisiones con los particulares que pudieren resultar afectados con éstas, a fin de garantizar el logro de fines sociales y la materialización de la justicia y la equidad económica. Al expedir el Decreto 918 del 2001 el Gobierno Nacional violó dicho precepto pues no permitió a los afectados presentar sus razones.
De plano se estableció que la modalidad de tránsito aduanero sólo puede solicitarse y autorizarse para las mercancías que estén consignadas o se endosen a la Nación, las entidades territoriales y las entidades descentralizadas, a un usuario de una Z.F., a un titular de un depósito privado, a un usuario aduanero permanente o a uno altamente exportador o cuando se trate: a) de importaciones para transformación o ensamble, b) temporales para el perfeccionamiento de bienes de capital, c) temporales de desarrollo de sistemas especiales, d) temporales para procesamiento industrial y e) de unidades funcionales. Excluyendo así los Depósitos Públicos Habilitados de la mayoría de operaciones del régimen de tránsito aduanero sin una razón clara.
A diferencia de la norma demandada, el Decreto 1198 del 2000 fue fruto de discusión y concertación entre las autoridades estatales y el sector aduanero. Dicho decreto no estableció restricciones para los Depósitos Públicos Habilitados, pues reconocía la inequidad que implicaba facultar para tales operaciones a un grupo reducido y excluir a entidades de indudable experiencia y seriedad profesional.
El primer inciso del artículo 16 del Decreto 918 de 2001 contraría los artículos 25 y 26 de la Constitución Política y 1°, 2°, 3°, 48, 76, 101, 113 y 114 del Decreto 2685 de 1999, pues a pesar de las rigurosas exigencias de idoneidad establecidas para la habilitación de los Depósitos Públicos, decide privar a estos, de manera injusta, del ejercicio de tal actividad, beneficiando a los Depósitos de Zonas Francas que no cumplen las mismas exigencias. Por su parte, los artículos 101, 113 y 114 del Decreto 2685 de 1999 expresamente permiten que ingrese mercancía al territorio nacional a través de los Depósitos Públicos Habilitados.
El procedimiento dispuesto para el tránsito aduanero se aplica independientemente de que la finalización de este régimen se efectúe en Zona Franca o en un Depósito Público Habilitado; y los sistemas de control a que deben sujetarse son los mismos.
Para la expedición del Decreto 918 de 2001, y en especial del inciso 1° de su artículo 16, la DIAN alegó como motivación la necesidad de facilitar y agilizar los procesos de comercio exterior. Afirma pretender procedimientos expeditos, que eliminen trámites de grandes costos, que implanten medidas que otorguen mayor seguridad jurídica a las operaciones y que, a la vez, sirvan de soporte a las autoridades aduaneras para ejercer controles efectivos.
La exclusión a los Depósitos Públicos Habilitados de la posibilidad de solicitar la modalidad de tránsito aduanero para mercancías que les hayan sido consignadas o endosadas fue explicada como respuesta a la necesidad de reforzar los mecanismos de control aduanero, y de circunscribir la aplicación de esta modalidad a las operaciones que realmente lo requiriesen, bien fuera por el tipo de usuario, o por la modalidad por la cual sería declarada la mercancía, o cuando el tipo de mercancía así lo ameritara. Semejante respuesta no es satisfactoria, en tanto las normas aduaneras no establecen la responsabilidad de la operación de tránsito aduanero en el depositario de la mercancía sino en el transportista y en el declarante. Así, dicha exclusión no puede disfrazarse de medida de control aduanero y, por el contrario, es una presunción de mala fe sin sustento fáctico y carente sentido, puesto que los demás sujetos habilitados pueden hacer uso del régimen de tránsito aduanero sin consideración a la modalidad de la importación o al tipo de la mercancía.
No existen razones de fondo que sustenten los argumentos, máxime teniendo en cuenta que, como queda dicho, el régimen aduanero o de recepción de carga es idéntico para los Depósitos Públicos Habilitados y para los Usuarios de Zonas Francas. En ambos casos el declarante y la empresa transportadora tienen la obligación de constituir títulos que...
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