Sentencia nº 11001-03-26-000-2003-00047-01(25485) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 27 de Octubre de 2005
| Número de expediente | 11001-03-26-000-2003-00047-01(25485) |
| Fecha | 27 Octubre 2005 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOSECCION TERCERA
Consejera ponente: MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ
Bogotá, D.C., veintisiete (27) de octubre de dos mil cinco(2005)
Radicación número: 11001-03-26-000-2003-00047-01(25485)
Actor: C.E.N.F.
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Referencia: ACCION PUBLICA DE NULIDAD
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Corresponde a la Sala, en virtud de la prelación de fallo, para asuntos de simple nulidad en única instancia (Acta 15 de 5 de mayo de 2005), decidir la demanda que instauró, en ejercicio de la acción pública de nulidad, C.E.N.F., en nombre propio, frente a algunos apartes de los decretos 2.353 de 1° de noviembre de 2001 y 136 de 25 de enero de 2002 modificatorio del anterior y reglamentarios ambos del inciso 2º del artículo 227 del Código de Minas.
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DEMANDA:
Se presentó el día 12 de agosto de 2003 ante la Secretaría de la Sección Tercera (fol. 8); PRETENDE que se declare la nulidad parcial: de los parágrafos únicos de los artículos 3 y 5 del decreto reglamentario 2.353 de 1 de noviembre de 2001 y del modificatorio artículo 1 del decreto 136 de 25 de enero de 2002. La demanda fue corregida el 19 de noviembre de 2003; como hechos se adujeron los siguientes:
“1. El Congreso de la República expidió la ley 685 de 2001, nuevo Código de Minas, cuyo artículo 227, inc. 2° dice:
‘En caso de propietarios privados del subsuelo, estos pagarán no menos del 0.4% del valor de la producción calculado o medido al borde o en boca de mina, pagadero en dinero o en especie. Estos recursos se recaudarán y distribuirán de conformidad con lo dispuesto en la ley 141 de 1994. El gobierno reglamentará lo pertinente a la materia’
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Para reglamentar este artículo, el Gobierno expidió los decretos 2.353 de 2001 y 136 de 2002, en donde se fija el 0.4% como porcentaje de la regalía que los propietarios privados del subsuelo pagarán al Estado Colombiano.
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La Corte Constitucional en la sentencia C-669 de 2002, M.P.Á.T.G., expediente D-3887 procedió a analizar el tema de las regalías de las minas privadas, para de un lado, disponer que toda explotación minera independientemente de su naturaleza - estatal o privada - debía pagar como compensación ambiental una regalía y así mismo dispuso que la regalía de los proyectos privados tenían como plataforma inicial el 0.4%, esto es, la Corte declaró la exequibilidad de la norma con interpretación condicionada” Transcribió apartes de la sentencia (fols. 1 a 3).
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NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN
. Violación de los artículos 13, 58, 243, de la Constitución Nacional y la sentencia de constitucionalidad C-669 de 2002 de la Corte Constitucional, porque esta sentencia C-669 de 2002 establece con contundencia que los propietarios del subsuelo pagarán no menos del 0.4% del valor de producción calculado o medido al borde o en boca de mina, que significa que el legislador solamente estableció un tope mínimo de pago por concepto de regalías.
. Trasgresión de los artículos 1 y 287 de la Carta Política porque ante el detrimento patrimonial se afectó la autonomía de las entidades territoriales acreedoras de las regalías.
. Quebranto del artículo 13 de la Carta Política, toda vez que la igualdad implica siempre criterios de diferenciación, porque es un concepto racional y no de cualidad; el límite mínimo legal era razón suficiente para un tratamiento desigual dentro de la relatividad del concepto de igualdad.
. Conculcación de los artículos 360 y 362 de la Constitución Política de 1991 por desconocer los criterios de igualdad distributiva; por tanto el decreto reglamentario pasó a ser inconstitucional e ilegal, tal y como lo consideró la Corte Constitucional en la sentencia citada (fols. 6, 21 a 29).
El contenido de la violación se ampliará en la parte considerativa de esta sentencia.
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TRÁMITE PROCESAL:
a. La demanda se admitió el 19 de febrero de 2004 y no se accedió a suspender los efectos de los artículos demandados por no encontrar quebranto ostensible de las normas superiores invocadas (fols. 31 a 41).
Por auto de 6 de noviembre de 2003, el Despacho ordenó al demandante corregir defectos formales, toda vez si bien “se indicaron como normas violadas los artículos 1, 13, 58, 189-11, 243, 287, 360 y 362 de la Constitución Política y que la suspensión provisional se fundamentó en la posible violación de la Constitución Nacional, de la sentencia C-699 de 2002 de la Corte Constitucional, de la ley de regalías, de las leyes 141 de 1994, 619 de 2000 y 756 de 2002, …. el demandante no explicó ni en la demanda ni en la solicitud de suspensión provisional el concepto de violación de las normas mencionadas” (fols. 19 a 20). Y luego, en el memorial de corrección, el actor sólo explicó el concepto de violación de las normas constitucionales, no de las legales; se apoyó en la sentencia de la Corte Constitucional C-699 de 2002 en cuanto declaró exequible condicionadamente el artículo 227 de la ley 685 de 2001 (fols. 21 a 29).
Y aunque dentro de los apartes acusados del decreto reglamentario 2.353 de noviembre de 2001, la demanda solo rogó la nulidad de las expresiones “correspondiente al último trimestre del año 2001”, contenidas en el parágrafo del artículo 5, también lo es que omitió la explicación concreta del por qué de la conculcación.
b. LA NACIÓN al contestar la demanda señaló:
b.1. Departamento Administrativo de la Presidencia de la República se opuso a la prosperidad de las pretensiones. Trató diferentes temas: el primero, relacionado con los efectos a futuro de las sentencias de la Corte Constitucional; indicó que si bien es cierto que la Corte Constitucional declaró la exequibilidad condicionada del inciso 2, del artículo 227 de la ley 685 de 2001, también lo es que esta norma se expidió después de la expedición de los decretos acusados; explicó que estos se expidieron con pleno acatamiento de la Carta Política y de la ley 685 de 2001; que los efectos de las sentencias de la Corte Constitucional son a futuro por regla general, salvo cuando la misma Corte declara efecto retroactivo o ultraactivo de las providencias; que en el caso de la sentencia C-669 de 2002 los efectos de la decisión fueron a futuro, esto es los normales y, por ende, no alteraron su validez, no sólo por los efectos de la decisión en el tiempo sino “porque resulta impensable, como lo pretende el actor, que condicionar una norma equivale a la declaratoria de su inconstitucionalidad, cuando éste no ha sido el alcance dado por la jurisprudencia de la Corte, para quien la sentencia condicionada, es aquella que tan solo fija un nuevo sentido e interpretación a una norma”.
El segundo tema tratado fue el de que no procede el decaimiento del acto administrativo, porque el artículo 227 de la ley 685 de 2001 fue declarado exequible condicionadamente por la Corte Constitucional, con posterioridad a la expedición de los decretos acusados, lo cual imposibilita la aplicación de la figura del decaimiento del acto, toda vez que los fundamentos de la norma reglamentaria subsisten, al haber sido declarado exequible el artículo 227 de la ley 685 de 2001. Trajo a colación jurisprudencia del Consejo de Estado referente a que el juzgamiento de la legalidad de un acto administrativo debe hacerse con relación a las circunstancias vigentes al momento de su expedición, y que para el caso en cuestión no incluían la sentencia ya referida, sin que los efectos de la decisión hayan sido susceptibles de ser retrotraídos; y agregó: “En este caso, se observa que, el demandante no formula cargos concretos de violación de normas superiores, sino que considera que el pretendido decaimiento de los actos acusados es causal de nulidad, figura que ha sido rechazada en forma reiterada por el Consejo de Estado al considerar que no existe acción contenciosa para lograr un pronunciamiento judicial en tal sentido”. Y luego al referirse al asunto de fondo, indicó que la reglamentación expedida no agota la potestad reglamentaria del Gobierno sobre la materia; que en este sentido, el legislador estableció un margen de maniobra fijo o progresivo para determinar el porcentaje de la regalía, que el Gobierno no vulneró porque se ajustó a uno de los límites legales (0.4%), sin perjuicio de que en ejercicio de sus atribuciones lo varíe, según lo determinen las políticas macroeconómicas sectoriales. “Finalmente, valga observar que, la demanda abunda en razones de conveniencia, pero estamos en un juicio de constitucionalidad y legalidad, que no puede ser filtrado por razones como las que pretende el demandante. En últimas, el reglamento respetó los límites impuestos por el legislador, sin perjuicio de que pueda variar el porcentaje de regalía, cuando lo estime necesario, al tiempo que la presunción de legalidad de los reglamentos demandados permanece incólume”.
Propuso a título de EXCEPCIONES la ineptitud sustantiva de la demanda por falta de legitimación en la causa por pasiva, al considerar que la demanda se dirigió contra ese Departamento Administrativo de la Nación, pues carece de relación con los hechos de la demanda, en tanto fueron expedidos por el Gobierno Nacional y no por el Departamento Administrativo de la Presidencia. Dice que el demandante confunde la autoridad del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República con el concepto de Gobierno Nacional, lo cual carece de razón, en tanto el artículo 149 del C.C.A. determina que en los procesos contencioso administrativos la Nación estará representada por el Ministro, Director de Departamento Administrativo o por la persona de mayor jerarquía en la entidad que expidió el acto que se demanda y es claro que el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República no expidió los decretos acusados (fols. 50 a 55).
b.2. El Ministerio de Minas y Energía solicitó la denegatoria de las pretensiones por carecer de base jurídica, toda vez que los decretos censurados se expidieron de acuerdo con lo previsto en las normas constitucionales y...
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