Sentencia nº 11001-03-06-000-2005-01694-00 de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 23 de Noviembre de 2005
| Número de expediente | 11001-03-06-000-2005-01694-00 |
| Fecha | 23 Noviembre 2005 |
| Emisor | Sala de Consulta y Servicio Civil |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADOSALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVILConsejero ponente: GUSTAVO APONTE SANTOS
Bogotá D. C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil cinco (2005)Radicación número: 11001-03-06-000-2005-01694-00Actor: MINISTRO DE TRANSPORTEReferencia: INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE. Red vial nacional concesionada. Propiedad de la Nación. Transferencia de su administración del INVIAS al INCO. Registros contables de las dos entidades. Facultades del C. General de la Nación.
El señor Ministro de Transporte, doctor A.U.G.H., formula a la Sala una consulta referente a cuál de las dos entidades, el Instituto Nacional de Vías –INVIAS o el Instituto Nacional de Concesiones –INCO, debe reflejar en sus estados financieros el valor y la propiedad de la red vial nacional concesionada, de acuerdo con el decreto ley 1800 de 2003 y el decreto reglamentario 2056 de 2003.
En su solicitud de concepto, el Ministro cita varias normas del decreto ley 1800 de 2003, mediante el cual se creó el Instituto Nacional de Concesiones –INCO, como un establecimiento publico, cuyo objeto es la planeación, contratación y administración de los negocios de infraestructura de transporte que se desarrollen con participación del capital privado y en especial las concesiones, en los modos carretero, fluvial, marítimo, férreo y portuario.
Señala que dicho decreto determinó que la infraestructura de transporte a cargo del Instituto Nacional de Vías –INVIAS debe ser transferida al INCO, previa expedición del acto administrativo respectivo que otorga la concesión.
Expresa que “con fundamento en lo anterior, el Instituto Nacional de Concesiones –INCO recibió mediante acta el valor contable de la red vial concesionada que se cedía de parte del Instituto Nacional de Vías –INVIAS en el mes de diciembre de 2003, situación que se reflejó en el balance con corte a 31 de diciembre de 2003”.
Manifiesta que se presentaron diversas inquietudes de orden contable y jurídico acerca de esta operación y entonces, se acudió a la Contaduría General de la Nación, en su calidad de “ente rector, regulador y controlador de la contabilidad pública, a efectos de que determinara un procedimiento para realizar los registros contables de la infraestructura de transporte concesionada”.
Agrega el Ministro:
“Mediante Oficios No. 20045-45724 del 29 de junio de 2004 y No. 20048-53167 del 20 de diciembre de 2004, el Subcontador General de la Nación, doctor L.A.C.R., emitió dos conceptos, en los cuales definió que la titularidad de la red vial concesionada es del INVIAS y por lo tanto debería ser registrada como un activo y el INCO debía hacer entrega de la misma, reversando y utilizando las mismas cuentas que se afectaron en los registros recibidos el 31/12/2003 (...).
Acogiéndose a lo anterior, el INCO entregó los saldos contables de la infraestructura vial concesionada que había sido entregada, transfiriéndole a INVIAS los mismos valores que fueron recibidos mediante acta el 31 de diciembre de 2003 y se canceló de la contabilidad del INCO, en la cuenta 1720 el valor de $774.694 millones; este valor se registró en las cuentas de orden 9346 (bienes de beneficio y uso público) según lo establecido por la Contaduría General de la Nación”.
Señala que la Contraloría General de la República, al efectuar una visita de auditoría integral a la gestión, revisó los Estados Financieros de los años 2003 y 2004 del INCO y concluyó que se presentaba una posible vulneración de lo ordenado por el artículo 16 del decreto ley 1800 de 2003, referente a la transferencia de la infraestructura de transporte del INVIAS al INCO, pues “se observó que la misma a 31 de diciembre de 2004, fue transferida de nuevo al INVIAS, sin que mediara un decreto modificatorio o derogatorio, que así lo ordenara”.
Finalmente el Ministro expone el criterio del INCO frente a la observación de la Contraloría y su decisión de someter el tema a la consideración de la Sala.
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INTERROGANTES.
Los interrogantes de la consulta son los siguientes:
“1. ¿A qué entidad le corresponde incorporar en su patrimonio el valor de la infraestructura concesionada a la fecha de implementación del decreto 1800 de 2003, al Instituto Nacional de Concesiones INCO o al Instituto Nacional de Vías INVIAS?
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¿Son obligatorias para el INCO las decisiones que en materia contable adoptó la Contaduría General de la Nación en los pronunciamientos en los cuales definió que la titularidad de la red vial concesionada es del INVIAS y por lo tanto debería ser registrada como un activo del Instituto Nacional de Vías INVIAS?
3.1 La propiedad de la red vial nacional concesionada y la aplicación de los decretos ley 1800 y reglamentario 2056 de 2003.
3.1.1 La red vial nacional constituye un bien de uso público.
La red vial nacional participa de la noción de bienes de uso público, pues su utilización se encuentra establecida para la generalidad de la población, conforme a la definición que presenta el artículo 674 del Código Civil, el cual dice:
“Artículo 674. - Se llaman bienes de la Unión aquellos cuyo dominio pertenece a la república.
Si además su uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la Unión de uso público o bienes públicos del territorio.
Los bienes de la Unión cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes, se llaman bienes de la Unión o bienes fiscales”.
En razón de tal naturaleza jurídica, la red vial nacional pertenece a la Nación, entendida como persona jurídica que es, reconocida por el artículo 80 de la ley 153 de 1887.
Así lo establece el artículo 102 de la actual Constitución, que dispone:
“Artículo 102. - El territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación”.
La naturaleza de ser bienes de uso público, le confiere a la red vial nacional las características de inalienable, imprescriptible e inembargable, conforme lo indica el artículo 63 de la Carta:
“Artículo 63. - Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables”.
La propiedad de la Nación sobre la red vial nacional se encuentra expresamente reconocida por la ley 105 del 30 de diciembre de 1993, “Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las entidades territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones”, cuyo artículo 12 establece:
“Artículo 12. - Definición e integración de la infraestructura de transporte a cargo de la Nación. - Se entiende por infraestructura del transporte a cargo de la Nación, aquella de su propiedad que cumple la función básica de integración de las principales zonas de producción y de consumo del país, y de éste con los demás países. Esta infraestructura está constituida por:
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La red nacional de carreteras, con sus zonas, facilidades, y su señalización, que se define de acuerdo con los siguientes criterios:
a. Las carreteras cuyos volúmenes de tránsito sean superiores a aquellas que sirven hasta un 80% del total de la red vial de carreteras.
b. Las carreteras con dirección predominante sur-norte, denominadas troncales, que inician su recorrido en las fronteras internacionales y terminan en los puertos del Atlántico o en fronteras internacionales.
c. Las carreteras que unen las troncales anteriores entre si, denominadas transversales, cuyo volumen de tránsito esté justificado, según el contenido del literal a, que comuniquen con los países limítrofes o con los puertos de comercio internacional.
d. Las carreteras que unen las capitales de departamento con la red conformada con los anteriores criterios, de acuerdo con su factibilidad técnica y económica, esta conexión puede ser de carácter intermodal.
e. Las vías para cuya construcción se ha comprometido el Gobierno Nacional con gobiernos extranjeros mediante convenios o pactos internacionales.
Con el propósito de que se promueva la transferencia de las vías que están hoy a cargo de la Nación hacia los departamentos, el Ministerio de Transporte adoptará los mecanismos necesarios para que la administración, conservación y rehabilitación de esas vías, se pueda adelantar por contrato.
Las carreteras nacionales podrán convertirse en departamentales a petición del departamento respectivo, si este demuestra la capacidad para su rehabilitación y conservación.
(...)
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Los puentes construidos sobre los accesos viales en zonas de frontera.
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Los viaductos, túneles, puentes y accesos en general a las capitales de departamentos, distritos y municipios” (Resalta la Sala).
Se reitera entonces, como conclusión, que la red vial nacional, concesionada o no, constituye un bien de uso público de propiedad de la Nación, la cual es la titular del derecho de dominio.
Conviene indicar que el presente concepto, se contrae a la red vial nacional, es decir, a las carreteras nacionales, conforme a la descripción del artículo 12 de la ley 105 de 1993, y por ende, no se refiere a las carreteras departamentales ni a las vías municipales.
Así las cosas, resulta pertinente ahora, examinar las razones por las cuales INVIAS es la entidad que ejerce el derecho de dominio sobre las carreteras nacionales, en nombre de la Nación.
3.1.2 El INVIAS ejerce, en nombre de la Nación, el derecho de dominio sobre las carreteras nacionales.
Ya se explicó que el titular del derecho de dominio de las carreteras nacionales es la...
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