Sentencia nº 11001-03-06-000-2005-01689-00 de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 15 de Diciembre de 2005
| Número de expediente | 11001-03-06-000-2005-01689-00 |
| Fecha | 15 Diciembre 2005 |
| Emisor | Sala de Consulta y Servicio Civil |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero ponente: FLAVIO AUGUSTO RODRIGUEZ ARCE
Bogotá D. C., quince (15) de diciembre de dos mil cinco (2005)
Radicación número: 11001-03-06-000-2005-01689-00
Actor: MINISTRO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL
Referencia: Areas de importancia estratégica para la conservación de recursos hídricos que surten de agua a los acueductos municipales y distritales. Competencia para determinarlas. Alcance del artículo 111 de la ley 99 de 1993.
La señora Ministra de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, formula a la Sala consulta relacionada con el sentido y alcance del artículo 111 de la ley 99 de 1993, particularmente en lo que toca con la determinación de las áreas de importancia estratégica para la conservación de recursos hídricos que surten de agua a los acueductos municipales y distritales y la competencia para ello. En concreto pregunta:
“1.- ¿Desde el punto de vista jurídico se puede sostener que las áreas de importancia estratégica, a las que se refiere el artículo 111 de la ley 99 de 1993, son única y exclusivamente las zonas de manejo especial contenidas en el artículo 89 de la ley 812 de 2003, los sub-páramos, bosques andinos, zonas de recarga y áreas de recepción de conformidad con los conceptos emitidos por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y la Contraloría General de la República; o por el contrario, de la interpretación del citado artículo 111 ¿ puede considerarse que existen otro tipo de áreas de importancia estratégica para la conservación de recursos hídricos que surten de agua los acueductos municipales y distritales, como por ejemplo, la recuperación de zonas de ronda de aquellos ríos que abastecen acueductos, como lo ha reconocido la Corporación Autónoma Regional?
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- ¿Existe fundamento jurídico bien sea de carácter normativo o jurisprudencial para restringir el concepto de área de importancia estratégica a las hipótesis formuladas en la pregunta anterior, o si por el contrario, se trata de una norma con un contenido abierto que permita nuevas interpretaciones?
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- ¿Es jurídicamente vinculante para la gobernación de Cundinamarca la interpretación del artículo 111 de la ley 99 de 1993 emitida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y la Contraloría General de la República?; y en caso de separarse de ésta, ¿cuáles serían los efectos de dicha determinación?
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- ¿Resulta acertado conforme a derecho, entender que las áreas señaladas en los Planes de Ordenamiento Territorial como ‘estratégicas para la conservación de recursos hídricos’ o declaradas como de ‘interés público para la conservación de recursos hídricos’, atendiendo los mandatos del inciso primero del artículo 111 ibídem, per se pueden ser adquiridos con los dineros obtenidos a partir de la reserva de ingresos a que se refiere el inciso segundo de la disposición mencionada?
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- ¿Sería viable, en uso de la autonomía de los entes territoriales, el determinar cuáles son las áreas de importancia estratégica, sobre las que podría acceder con los recursos dispuestos en el inciso segundo del artículo 111 de la ley 99 de 1993?
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- ¿Cuál es la autoridad en materia ambiental que debe ser considerada por los entes territoriales como competente para establecer directrices que deban ser acatadas de manera obligatoria, en lo que tiene que ver con la aplicación del inciso segundo del artículo 111 de la ley 99 de 1993?
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- ¿Teniendo en cuenta el marco constitucional, legal y jurisprudencial enunciado por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, es viable que las entidades territoriales entren a definir otras áreas distintas a los páramos, subpáramos, bosques de niebla y zonas de recarga de acuíferos (que merecen una especial protección por su capacidad de captar, interceptar, almacenar y generar agua potable y regulador de flujos hídricos) fundamentándose en la autonomía de que gozan constitucionalmente, para efectos de la aplicación de lo dispuesto en el artículo 111 de la ley 99 de 1993? ”
Al respecto señala que existen varias posiciones contrapuestas sobre el alcance del artículo 111 de la ley 99 de 1993, así:
(i) La de la Gobernación de Cundinamarca que precisa: no hay una reglamentación general sobre cuales son las áreas de importancia estratégica, sino algunos parámetros establecidos en el artículo 89 de la ley 812 de 2003, por la Unidad de Recursos Naturales y del Medio Ambiente de la Contraloría General de la República y por el Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; por tanto hay autonomía de los entes territoriales - que la jurisprudencia ha dejado incólume - para el uso y destinación de los recursos a que alude el artículo en cita, detallándose en el Plan Departamental de Desarrollo 2004 - 2008 líneas de acción. Además, la Corporación Autónoma Regional “modificó el esquema e incluyó entre otros, como áreas de importancia estratégica a las áreas periféricas a nacimientos, cauces de agua, lagunas, ciénagas, entendiéndolas como franjas de suelo, no inferiores a 30 metros de ancho, paralelas al nivel máximo de las aguas a cada lado del cauce de los ríos, sean permanentes o no”.
(ii) La del Ministerio , fundada en lo previsto en los artículos 58, 79, 80 209, 334, 366 de la Constitución Política, en jurisprudencia de la Corte Constitucional que resalta la importancia de conservar las áreas de especial protección ecológica, en el principio del pensamiento ecológico moderno del desarrollo sostenible y en la importancia del agua como recurso natural escaso. Según el Ministerio el alcance del artículo 111 de la ley 99 de 1993 debe ser analizado a la luz de los principios ambientales consagrados en el artículo 1º ibídem, pues “el principio se erige en criterio preferente para la interpretación de las normas singulares de su grupo o institución”. En este orden de ideas, hay interrelación entre los artículos 1 y 111 de la ley 999 y, por tanto, las áreas de especial importancia para efectos de la última norma son las descritas en el artículo 1º - zonas de páramo, subpáramos, bosques de niebla y las zonas de recarga de acuíferos, áreas que cumplen un papel especial como proveedoras del recurso que sirve para satisfacer el consumo humano -. Por ello, las entidades territoriales no tienen discrecionalidad o autonomía para entrar a determinar “modu propio” cuáles son esas zonas , porque la misma naturaleza las ha establecido. Invoca la sentencia C- 495 de 1998 por medio de la cual la Corte Constitucional declaró exequible el artículo 111, en el entendido de que el manejo de este tema no puede circunscribirse de manera exclusiva al ámbito municipal, pues la consecuencia del mismo repercutirá e impactará necesariamente, de manera positiva o negativa en el ecosistema regional o nacional. Así, como quiera que los objetivos propuestos con la medida representan una necesidad de la Nación misma, se requiere la intervención del legislador para controlar los factores de deterioro ambiental, planificar el manejo de los recursos naturales y garantizar su desarrollo sostenible.
Dado el carácter técnico que envuelve el concepto, la Sala consultó a diferentes Corporaciones Autónomas Regionales, al DAMA, a la Unidad de Recursos Naturales del Medio Ambiente de la Contraloría General de la República y a la Procuradora Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios, sobre el tema.
Son dos los problemas jurídicos que corresponde dilucidar a la Sala: (i) cuáles son las áreas de importancia estratégica para la conservación de recursos hídricos que surten de agua los acueductos municipales y distritales a que alude el artículo 111 de la ley 99 de 1993; (ii) cuál es la autoridad competente para precisar esas áreas.
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- Importancia del Agua
Las preocupaciones por el medio ambiente son más bien recientes y surgen de la constatación de varios hechos: la contaminación de los recursos naturales - particularmente de los bienes gratuitos, como el aire y el agua [1] -, las emisiones de dióxido de carbono, los procesos industriales, el aumento demográfico, la desaparición de especies animales, vegetales y de microorganismos, la destrucción de bosques, la erosión de suelos, la contaminación y agotamiento de las fuentes de agua potable, la amenaza de la vida en los océanos, la desaparición de la capa de ozono, el envenenamiento del aire, la lluvia ácida, etc., por el calentamiento global del planeta, lo que lleva implícito el riesgo del virtual derretimiento de los casquetes polares, las alteraciones del clima y de los niveles de precipitación atmosférica. [2]
La Asamblea Nacional Constituyente señaló que la protección del medio ambiente es uno de los fines del Estado moderno. Sin embargo, como se anotó, resulta incuestionable que aquél se está deteriorando y que las repercusiones de estos síntomas de desastre ambiental son inmensas en los ecosistemas físicos, especialmente en el agua, elemento indispensable para la existencia de los seres humanos en la tierra, quienes tienen derecho a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza, siendo por tanto estos el centro de las preocupaciones relacionadas con el desarrollo sostenible[3].
Pese a ser el agua un elemento básico para la subsistencia del hombre, es alarmante su escasez en formas y sitios de donde pueda extraerse con facilidad para satisfacer las necesidades humanas, animales y vegetales. Por ello se afirma que vivimos en un período donde la necesidad del recurso hídrico es cada vez más apremiante, problema que no es local sino global y por ello se viene hablando del fenómeno de “estrés de agua”[4].
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- Marco normativo
El Código Civil señala el agua[5] como un bien de uso público[6]. Según el decreto 2811 de 1974 [7], el ambiente es patrimonio común y los recursos naturales renovables pertenecen a la Nación, las aguas - el álveo o cauce natural de las corrientes, el lecho de los...
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