Sentencia nº 25000-23-24-000-2001-0033-01(7836) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 6 de Agosto de 2004
| Número de expediente | 25000-23-24-000-2001-0033-01(7836) |
| Fecha | 06 Agosto 2004 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Bogotá, D.C., seis (6) de agosto de dos mil cuatro (2004)
Radicación número: 25000-23-24-000-2001-0033-01(7836)
Actor: COMUNICACIÓN CELULAR S.A.
Demandado: SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO
Referencia: APELACIÓN SENTENCIA
Se resuelve el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de Comunicación Celular (en adelante COMCEL S.A.), parte actora, contra la sentencia de 22 de noviembre de 2001 mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró probada la excepción de falta de jurisdicción para conocer de su demanda contra los actos por los cuales la Superintendencia de Industria y Comercio la sancionó con multa y ordenó la efectividad de unas garantías, en actuación adelantada para la protección del consumidor.
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ANTECEDENTES
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LA DEMANDA
COMCEL S.A., en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó el 19 de diciembre de 2000 la siguiente demanda:
1.1. Pretensiones
1.1.1. Que es nula la Resolución 7428 de 31 de marzo de 2000, mediante la cual el Superintendente Delegado para la Protección del Consumidor impuso a COMCEL S.A. multa de treinta y tres (33) salarios mínimos mensuales legales vigentes, equivalentes a ocho millones quinientos ochenta y tres mil trescientos pesos ($8.583.300,oo), y ordenó la efectividad de unas garantías.
1.1.2. Que es nula la Resolución 15608 de 14 de julio del 2000 mediante la cual el mismo funcionario resolvió el recurso de reposición confirmando parcialmente la Resolución 7428 de 31 de marzo de 2000, excepto la sanción y la orden de efectividad de las garantías en los casos de los usuarios O.C.B. y P.A.C..
1.1.3. Que a título de restablecimiento del derecho, se ordene la devolución del valor indexado de la multa pagada por COMCEL S.A.
1.2. Hechos
• En desarrollo de su objeto social COMCEL S.A. presta los servicios de telefonía celular, que factura mensualmente a sus usuarios, de acuerdo con los registros de contadores individuales.
• Cuando los usuarios están inconformes con la facturación mensual por consumo u otros servicios, presentan reclamos que son estudiados y respondidos por la empresa.
• Treinta y tres (33) usuarios (se relacionan en la demanda) presentaron peticiones ante la Superintendencia de Industria y Comercio contra COMCEL S.A., por no haber atendido sus reclamos, interpuestos en el período comprendido entre el 30 de junio y el 13 de octubre de 1999.
• Pese a que COMCEL S.A. respondió oportunamente las reclamaciones de tales usuarios, el Superintendente Delegado para la Protección del Consumidor de la Superintendencia de Industria y Comercio, mediante Resolución 7428 de 31 de marzo de 2000 le impuso multa de 33 salarios mínimos mensuales legales, equivalentes a $8.583.300,oo. Así mismo, a título de efectividad de las garantías de idoneidad en la prestación del servicio le ordenó acceder a lo solicitado por los reclamantes.
• Mediante Resolución 15608 de 14 de julio de 2000 el mismo funcionario confirmó la Resolución 7428 de 31 de marzo de 2000, aunque revocando la multa y la orden de efectividad de las garantías en los casos de los usuarios O.C.B. y P.A.C., reduciendo su cuantía a 31 salarios mínimos mensuales legales vigentes. Asimismo, rechazó el recurso de apelación.
• COMCEL S.A. depositó el importe de la sanción en la Dirección del Tesoro Nacional–Fondos Comunes, en los términos del parágrafo del artículo 1º de la Resolución 7428 de 31 de marzo de 2000.
• Al resolverse el recurso de reposición y rechazarse el de apelación, quedó agotada la vía gubernativa.
1.4. Normas violadas y concepto de la violación
La actora señala que las resoluciones acusadas violan los artículos 1º, 2º, 6º, 29 y 209 de la Constitución Política y 2º, 3º, y 85 del Código Contencioso Administrativo por falta de competencia, falsa motivación, violación del debido proceso y del derecho de defensa, caducidad de la competencia sancionatoria y ausencia de fundamentos para sancionar.
1.4.1. Incompetencia
Para desarrollar esta acusación sostiene que ninguna de las normas legales invocadas en la Resolución sancionatoria N.° 7428 de 2000 confiere al Superintendente Delegado para la Protección del Consumidor la facultad de imponer sanciones.
En efecto:
El artículo 145 de la Ley 446 faculta a la Superintendencia, mas no específicamente al Superintendente Delegado. De los artículos 23, 24, 25, 29 y 43 del Decreto 3466 de 1992 no se desprende la atribución de dicho funcionario para sancionar, y menos en los servicios de telefonía celular. Tampoco se sigue del artículo 2.°, numerales 5 y 17 del Decreto 2153 de 1992, por el cual se reestructuró la Superintendencia. Ni del artículo 1.° del Decreto 1986 de 1998, que modificó el artículo 22 del Decreto 990 de 1998, no invocado en el acto en cuestión. O del artículo 40 del Decreto 1130 de 1999, que erige a la Superintendencia de Industria y Comercio en autoridad de inspección, vigilancia y control de los regímenes de libre competencia en los servicios no domiciliarios, sin facultar al intento al Superintendente Delegado. Finalmente, el artículo 47 del Decreto 266 de 2000, que facultaba al Superintendente para resolver las apelaciones, no habilitaba al Superintendente Delegado para sancionar y, además, fue declarado inexequible mediante sentencia C-1316 de 23 de septiembre de 2000.
Sin embargo, en el acto decisorio del recurso de reposición (Resolución 15608 del 14 de julio de 2000), el Superintendente Delegado cambia las normas fundantes de su competencia. Se citan ahora la Ley 142 de 1994, y por primera vez la Ley 37 de 1993, que tampoco habilita a dicho Delegado; lo mismo que el Decreto reglamentario 741 de 1993, cuyo artículo 40 faculta al Ministerio de Comunicaciones para sancionar, y el Decreto 2061 de 1993, modificatorio del anterior, que nada dispuso al respecto. Solo a esas alturas se vino a invocar el artículo 17 del Decreto 2153 de 1992, del siguiente tenor:
ARTICULO 17. FUNCIONES ESPECIALES DEL SUPERINTENDENTE DELEGADO PARA LA PROTECCION DEL CONSUMIDOR. Son funciones del Superintendente Delegado para la Protección del Consumidor:
1. Aplicar las medidas y sanciones a que haya lugar, de acuerdo con la función prevista en el numeral 22 del artículo 2 del presente decreto conforme a la ley, en las materias de su competencia, en especial las previstas en el Decreto-ley 3466 de 1982.
En cuanto a esta norma, la actora sostiene que el numeral 22 del artículo 2.° ibídem se refiere a una materia distinta como es la violación de las disposiciones sobre precios; y que las conductas de que trata el Decreto Ley 3466 de 1982 nada tienen que ver con facturación indebida y menos con la de no dar respuesta oportuna a los reclamos. Pero aun si este artículo fuese la norma habilitante, debió citárselo en el acto sancionatorio y no apenas en el que decidió el recurso.
El numeral 8.° del artículo 114 del Decreto 266 de 2000, que señalaba el procedimiento, dice la actora que no se cumplió y que no facultaba al Superintendente Delegado para imponer sanciones.
En sentir de la actora, los actos acusados no llenaron la formalidad de citar las disposiciones que atribuyen al Superintendente Delegado la facultad sancionatoria, e incurren en el vicio de variar las normas en que uno y otro se fundamentan, lesionándole así su derecho de defensa.
1.4.2. Falsa motivación
La actora sostiene que ha prestado el servicio de telefonía celular en forma eficiente, adecuada y oportuna, sin que exista reclamación alguna en ese sentido. Las reclamaciones son de otra índole. El Superintendente incurrió en falsa motivación porque nunca se citó la norma que tipificaría específicamente la alegada conducta infractora atribuida a COMCEL S.A. A todos y cada uno de los usuarios y suscriptores se les dio respuesta.
Afirma que en la Resolución 7428 de 31 de marzo del 2000 el Superintendente Delegado para la Protección del Consumidor incurrió en falsa motivación al sostener que la sanción impuesta se fundamentó en la figura jurídica del «silencio administrativo positivo». Según el artículo 41 del Código Contencioso Administrativo el silencio administrativo positivo opera únicamente en los casos expresamente previstos en disposiciones especiales. El acto sancionatorio demandado no citó la norma que establezca que en las actuaciones adelantadas por quejas y reclamos de usuarios de telefonía móvil el silencio de la empresa equivalga a una decisión positiva.
El rechazo del recurso de apelación se fundamentó erradamente en el segundo inciso del artículo 148 de la Ley 446 de 1998, según el cual los actos que dicten las Superintendencias en uso de las facultades jurisdiccionales no tendrán acción o recurso alguno ante las autoridades judiciales. La aplicación de esta norma respecto de la Superintendencia de Industria y Comercio es restrictiva y solamente tiene lugar en los casos taxativamente enumerados en el artículo 145 de la Ley 446 de 1998. En el presente caso la actuación de la Superintendencia fue administrativa y no jurisdiccional, y por lo tanto el acto administrativo acusado adolece de falsa de motivación.
1.4.3. Violación del Debido P. y del Derecho de Defensa
Los actos acusados violan el artículo 29 de la Constitución Política porque la Superintendencia omitió adelantar investigación previa y formular cargos a la actora. Además la privó de la oportunidad de aportar, solicitar y controvertir pruebas y le negó el recurso de apelación.
No es admisible que las reclamaciones de treinta y tres (33) personas se resuman en forma simplista bajo el cargo de no contestar oportunamente las peticiones, sin que la entidad demandada hubiese adelantado una investigación individual para cada una de ellas, pues las circunstancias de todos son diferentes.
1.4.4. Caducidad de la facultad sancionatoria.
Añade que si, en gracia de discusión, se admitiese que la Superintendencia obró en ejercicio de las facultades...
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