Sentencia nº 11001-03-24-000-2001-0244-01(7282) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 17 de Septiembre de 2004
| Número de expediente | 11001-03-24-000-2001-0244-01(7282) |
| Fecha | 17 Septiembre 2004 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá, D.C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil cuatro (2004)
Radicación número: 11001-03-24-000-2001-0244-01(7282)
Actor: J.M.C.L.
Demandado: LA NACIÓN – SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD
Referencia: ACCION DE NULIDAD
El ciudadano y abogado J.M.C.L., obrando en nombre propio y en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de los numerales 2.1.2, 2.1.3, 2.1.4.5 y 3°, y apartes del Formato de Negación de Servicios de Salud, de la Carta Circular núm. 039 de 31 de octubre de 2000, relativa al “Llamado a prevención sobre el trato digno a los usuarios y el cumplimiento a cabalidad del Sistema General de Seguridad Social en salud por orden de la Corte Constitucional (Sentencia T-378/2000)”, expedida por la Superintendencia Nacional de Salud, dirigida a todos los funcionarios de las Entidades Promotoras de Salud, cualquiera que sea su naturaleza jurídica (E.P.S. y E.A.S.), entidades que administren Planes Adicionales de Salud (P.A.S) e Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud.
I-. FUNDAMENTOS DE DERECHO
En apoyo de sus pretensiones el actor adujo que se vulneraron los artículos 6°, 49, 83, 121, 122 de la Constitución Política, 233, numeral 3 de la Ley 100 de 1993 y 91 de la Ley 488 de 1998 modificado a su vez por el artículo 99 de la ley 633 de 2000, en esencia, por lo siguiente:
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: Sostiene que si bien es cierto que por medio de la sentencia T-378 de 2000, se ordenó a la Superintendencia Nacional de Salud realizar un llamado a prevención a las E.P.S. para que sus funcionarios respeten la dignidad humana y para que se de cabal cumplimiento al Sistema General de Seguridad Social en Salud, ello no la faculta para ejercer funciones que se encuentran por fuera de su competencia, como es la de imponer la obligación a las E.P.S. de producir la negativa a la prestación de servicios de salud por conducto de los profesionales de la salud.
Indica que el acto impugnado carece de los principios que forman parte de la función de policía administrativa, tales como los de razonabilidad, proporcionalidad y eficacia, ya que la prestación de servicios se constituye por operaciones, que en principio son puramente documentales, para cuya realización no se requiere de formación adecuada en ciencias de la Salud; como también no resulta lógico, en función de los fines perseguidos, distraer a los profesionales de la salud de su labor de atención en el campo de su especialidad, para emplearlos en tareas documentales, medidas carentes de razonabilidad que, de contera, vulneran también el principio constitucional de eficiencia en la reglamentación del servicio público de la salud.
2o: Afirma que el acto acusado esta viciado de falsa motivación, por cuanto no es cierto que la Corte Constitucional haya exigido, por medio de la providencia en comento, que la negación de los servicios de salida deba realizarse siempre por parte del personal médico.
3o: Alega que la Superintendencia Nacional de Salud reglamenta sobre mecanismos de fiscalización y control, cuya función le corresponde al Gobierno Nacional, motivo por el cual obra sin competencia al establecer exigencias incompatibles con las atribuciones de fiscalización y control de las E.P.S., como lo es el exigir el cobro coactivo y las visitas de inspección, incurriendo de paso en abuso de poder por extralimitación de funciones, toda vez que la reglamentación de la forma como las entidades que forman parte del Sistema de Seguridad Social en Salud ejercerán las facultades de fiscalización y control de que trata el Libro V del Estatuto Tributario, le corresponde al Gobierno Nacional.
Advierte que las obligaciones de cobro coactivo y de visitas de inspección es incompatible con las tareas de control ya que son absolutamente antieconómicas e ineficientes, dado que anulan cualquier beneficio económico que pudiera derivarse de las gestiones de las Entidades Promotoras de Salud, por cuanto el valor de la creación de la infraestructura necesaria para la ejecución de dichas facultades comparado con los montos a ejecutar sería bastante diferencial.
Concluye que se vulnera el principio constitucional de protección de la confianza legítima, ya que la Superintendencia ha creado dos condiciones nuevas para la actividad de las E.P.S., las cuales demandan costos no cubiertos por la Unidad de Pago por C. en su actual metodología, para las cuales no se previó ningún plazo de ajuste, ni medios para que las afectadas con las medidas, acomoden la estructura de financiamiento a las nuevas exigencias implantadas.
II-. TRAMITE DE LA ACCIÓN
A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.
II.1. La Superintendencia Nacional de Salud, a través de apoderado contestó la demanda y para oponerse a la prosperidad de sus pretensiones, adujo, en esencia, lo siguiente:
Que el acto demandado se expidió ajustado a lo ordenado en el artículo 48 de la Constitución Política, al marco de la Ley 100 de 1993 y los Decretos 1259 de 1994, 2174 de 1996, 806 de 1998, 1406 de 1999 y la sentencia T-378 de 2000, proferida por la Corte Constitucional.
Anota que dicha entidad es una a través de las cuales la Nación ejerce la Inspección, Control y Vigilancia dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud, desarrollando las funciones y objetivos señalados en la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1259 de 1994, como el de alcanzar la eficiencia en la utilización de los recursos fiscales con destino a la prestación del Sistema de Seguridad Social en Salud.
Resalta que las obligaciones del trato digno a los usuarios han existido desde el inicio del Sistema, pero debido a la falta de cumplimiento éste no es satisfactorio, razón por la cual se insistió en disposiciones más relevantes y lineamientos jurisprudenciales en el tema planteado, impartiendo así mismo algunas instrucciones.
III-. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO
La señora Procuradora Primera Delegada en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado, en su vista de fondo, defiende la legalidad del acto acusado, aduciendo, en esencia, lo siguiente:
Asevera que la Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio, que se presta bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en el presente caso por intermedio de la Superintendencia Nacional de Salud, adscrita al Ministerio de Protección Social, la que además cuenta con amplias facultades y competencia para ejercer la inspección, vigilancia y control sobre el sistema obligatorio de salud, de conformidad con lo establecido en los artículos 7o del Decreto 2165 de 1992, la Ley 100 de 1993, artículo 4° del Decreto 2174 de 1996.
Manifiesta que en virtud de las facultades antes mencionadas, se expidió la Circular demandada, la cual exige que la negativa del servicio de salud debe estar a cargo de funcionarios profesionalmente capacitados para ello, lo que no significa que específicamente éstos deban ser profesionales de la salud, tal y como lo indica el demandante, ya que dicha decisión, dada su importancia, no puede quedar en manos de cualquier funcionario administrativo.
Destaca que no se evidencia falsa motivación, abuso o extralimitación en las funciones en la expedición del acto acusado, por cuanto no se están imponiendo obligaciones distintas de las señaladas en las disposiciones legales citadas en el acto, ni a lo ordenado por la Corte Constitucional.
Señala que con el acto acusado se reitera el cumplimiento de lo previsto en el artículo 54 de la Ley 383 de 1997, modificado por el artículo 91 de la Ley 488 de 1998, a su vez modificado por el artículo 99 de la Ley 633 de 2000, en lo relativo al cobro a los empleadores que aparezcan reportados como morosos, lo que evidencia que se les exige es el cumplimiento de una de sus funciones, que es la de estar atento y verificar que los aportes de las empresas afiliadas se efectúen de manera oportuna, lo que no implica la creación de una infraestructura dedicada al cobro coactivo.
IV-. CONSIDERACIONES DE LA SALA
Las disposiciones acusadas, prevén:
“2.1.2.- Sobre la negativa del servicio
Tal como lo previó la Corte Constitucional, la decisión a través de la cual se niega el servicio no puede dejarse en manos de los funcionarios administrativos de las EPS, quienes no deben obstaculizar el tratamiento o servicio en salud del afiliado. Por consiguiente, las decisiones de esta naturaleza que las EPS, EAS, IPS o PAS deban adoptar, se harán a través de funcionarios...
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