Sentencia nº 11001-03-06-000-2004-01611-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 25 de Noviembre de 2004 - Jurisprudencia - VLEX 52547910

Sentencia nº 11001-03-06-000-2004-01611-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 25 de Noviembre de 2004

Número de expediente11001-03-06-000-2004-01611-01
Fecha25 Noviembre 2004
EmisorSECCIÓN CUARTA
MateriaDerecho Fiscal,Derecho Público y Administrativo
Tipo de documentoSentencia

CONSEJO DE ESTADOSALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVILConsejero ponente: G.A. SANTOS

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil cuatro (2004).-

Radicación número: 11001-03-06-000-2004-01611-01Actor: MINISTRO DE EDUCACION NACIONALReferencia: IMPUESTO PREDIAL. Universidad Nacional de Colombia. Los bienes inmuebles de las distintas sedes de ésta, se encuentran exentos?La señora Ministra de Educación Nacional, doctora C.M.V.W., luego de hacer una exposición sobre la antigua norma de exención general de impuestos de la Universidad Nacional de Colombia y de varias disposiciones referentes a ésta, formula a la Sala la siguiente consulta, relacionada específicamente con el impuesto predial:

“¿Se mantiene vigente la exención de impuesto predial que se consagró en el artículo 6º de la ley 65 de 1963, respecto de los bienes inmuebles que integran el patrimonio de la Universidad Nacional de Colombia?”.

CONSIDERACIONES
  1. La exención del impuesto predial, concedida a la Universidad Nacional de Colombia, por el artículo 6° de la ley 65 de 1963.

    La antigua norma de exención general de impuestos en favor de la Universidad, a que se refiere la señora Ministra, es el artículo 6° de la ley 65 del 19 de diciembre de 1963, “Por la cual se establece el régimen orgánico de la Universidad Nacional de Colombia y se dictan otras disposiciones”, cuyos términos son los siguientes:

    “Artículo 6°.- La Universidad, los bienes y rentas que constituyen su patrimonio, las transferencias que se le hicieren a título gratuito y las herencias y legados que reciba estarán exentos de toda clase de impuestos, tasas, contribuciones y gravámenes nacionales, departamentales y municipales. Las donaciones que se le hagan no requerirán insinuación judicial.

    P..- El Gobierno podrá garantizar las obligaciones de la Universidad”.

    Como se aprecia, esta norma de rango legal, concede una exención general de impuestos, tasas y contribuciones de los órdenes nacional, departamental y municipal, en favor de la Universidad Nacional.

    Dentro de los gravámenes municipales, se encuentra el impuesto predial, el cual en un comienzo fue departamental, de acuerdo con la ley 48 de 1887, y luego de varias modificaciones efectuadas por las leyes 20 de 1908, 1ª de 1913 y 34 de 1920, pasó a ser una renta de carácter municipal, en virtud de los decretos legislativos 2185 y 4133 de 1951 [1].

    La consulta se refiere concretamente, a determinar si la exención del impuesto predial concedida a la Universidad por esta norma, se encuentra vigente en la actualidad, para lo cual conviene examinar la sucesiva normatividad sobre la estructura orgánica de la Universidad y algunas disposiciones de la Constitución, aplicables al tema impositivo municipal.

  2. La normatividad sobre la estructura orgánica de la Universidad Nacional.

    Como quedó dicho, la ley 65 de 1963 estableció el régimen orgánico de la Universidad Nacional y en el artículo 6° dispuso la exención general de impuestos.

    Diecisiete años más tarde, dicho régimen fue modificado por el decreto ley 82 del 22 de enero de 1980, “Por el cual se establece el régimen orgánico de la Universidad Nacional de Colombia y se dictan otras disposiciones”.

    El artículo 59 de éste preceptuó lo siguiente:

    “Artículo 59.- El presente decreto rige a partir de la fecha de su expedición, deroga la Ley 65 de 1963, salvo en el literal a) del artículo 5° y los artículos 6°, 7°, 8° y 25, y todas las demás disposiciones que le sean contrarias” (resalta la Sala).

    Como se advierte, el artículo 6° de la ley 65 de 1963 mantuvo su vigencia y por consiguiente, la Universidad conservó la exención de impuestos, comprendido el predial.

    Posteriormente, a raíz de la expedición de la ley 30 de 1992 sobre la educación superior, y con base en las facultades conferidas por el artículo 142 de ésta, que si bien no dice expresamente que son extraordinarias, la Corte Constitucional en la sentencia C-022 de 1994, por su trámite, alcance y contenido, las calificó de tales, el Gobierno nacional expidió el decreto ley 1210 del 28 de junio de 1993, “Por el cual se reestructura el régimen orgánico especial de la Universidad Nacional de Colombia”.

    El artículo 37 de éste dispone:

    “Artículo 37.- Vigencia.- El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, especialmente el decreto-ley 82 de 1980”.

    Esta norma pues, no toca el artículo 6° de la ley 65 de 1963, el cual permanece vigente desde su expedición, por cuanto el decreto ley 82 de 1980 no lo derogó, y además, aquél se refiere a una disposición especial tributaria que no pugna con, o mejor, no contradice, el ordenamiento orgánico de la Universidad establecido por el último estatuto.

    Ciertamente el artículo transcrito deroga el decreto 82 de 1980, pero tal derogatoria no afecta la vigencia del mencionado artículo 6°, por cuanto éste es de la ley 65 de 1963 y fue uno de los que el decreto 82, de manera expresa, mantuvo vigentes.

    En síntesis, en esta secuencia de normas se constata que el artículo 6° de la ley 65 de 1963 no ha sido derogado.

    Sin embargo, interesa examinar si en el caso específico del impuesto predial, mantiene su vigencia a la luz de las disposiciones constitucionales.

  3. La normativa constitucional anterior en materia impositiva municipal.

    En primer lugar, resulta oportuno mencionar como antecedente normativo, el artículo 1° del Acto Legislativo No. 2 del 11 de diciembre de 1987, “Por el cual se reforma la Constitución Política”, el cual disponía lo siguiente:

    Artículo 1°.- El artículo 183 de la Constitución Política quedará así:

    Los bienes y rentas de las entidades territoriales son de su propiedad exclusiva; gozan de las mismas garantías que la propiedad y renta de los particulares y no podrán ser ocupados sino en los mismos términos en que lo sea la propiedad privada.

    La ley o el Gobierno nacional, en ningún caso, podrá conceder exenciones respecto de derechos o impuestos de tales entidades ni imponer a favor de la Nación o entidad distinta recargos sobre sus rentas o las asignadas a ellas.

    Cuando se ordena una participación o cesión, total o parcial, a favor de los departamentos, las intendencias, las comisarías, los municipios y el Distrito Especial de Bogotá, en ingresos nacionales, el Congreso o el Gobierno mediante decretos con fuerza legislativa no podrán revocarla, disminuirla, en forma alguna ni cambiarle su destinación” (destaca la Sala).

    Esta norma reflejaba uno de los aspectos importantes del principio de descentralización del poder público, ya establecido en el artículo 54 del Acto Legislativo No.1 de 1968, el cual había modificado el artículo 183 de la Constitución de 1886, consistente en el respeto de la propiedad de los bienes y rentas de las entidades territoriales y en la prohibición al Gobierno nacional para conceder exenciones respecto de los impuestos de las mismas.

    Pero le extendió la prohibición al Legislador, con el propósito de reconocer la autonomía de las Asambleas y los Concejos, en materia de exenciones de sus impuestos, y le añadió una garantía de no modificación de las participaciones de la Nación otorgadas a las entidades territoriales.

    En el caso de los Concejos, esa autonomía ya había sido contemplada, respecto del impuesto predial y complementarios, en el artículo 2° de la ley 29 de 1963.

    En este punto, es necesario mencionar la consulta que hubo por parte del Ministerio de Educación Nacional, sobre la aplicación del Acto Legislativo No. 2 de 1987 frente al artículo 6° de la ley 65 de 1963, para determinar si era viable jurídicamente la exención de la contribución de valorización en favor de la Universidad Nacional.

    La Sala, mediante el Concepto No. 368 del 27 de agosto de 1990, respecto del cual fue levantada la reserva luego del plazo legal de cuatro años (art. 110 C.C.A.), por medio de auto del 12 de septiembre de 1994, señaló lo siguiente:

    “El artículo 1° del Acto Legislativo No. 2 de 1987, que sustituyó el artículo 183 de la Constitución, prescribe que ni la ley ni el Gobierno pueden conceder exenciones de derechos municipales; pero esta disposición constitucional, en cuanto atañe a la ley, rige para el futuro a partir de la fecha de promulgación y no tiene efecto retroactivo.

    (...)

    Sin embargo, la Sala en esta oportunidad, observa que la doctrina sobre la interpretación constitucional ha evolucionado notablemente en el país con posterioridad a la Carta de 1991 y hoy por hoy, el problema de la legislación preexistente contraria a la Constitución, se resuelve en los términos de la llamada inconstitucionalidad sobreviniente, como pasa a estudiarse.

  4. La inconstitucionalidad sobreviniente.

    En la situación presentada se configura una inconstitucionalidad sobreviniente, por la incompatibilidad existente entre el artículo 183 de la anterior Constitución, modificado, como se ha dicho, por el Acto Legislativo No. 2 de 1987, en cuanto dispuso que la ley no podía conceder exenciones sobre los tributos de naturaleza territorial y el artículo 6° de la ley 65 de 1963 que precisamente establecía, por ley, una exención de tales tributos para la Universidad Nacional.

    Por lo tanto, esa parte de la norma legal debe tenerse como insubsistente o derogada por la disposición constitucional.

    La inconstitucionalidad sobreviniente se fundamenta en que la Constitución es el ordenamiento jurídico superior, y por lo tanto, las demás normas deben estar en conformidad con él, ya que como lo establecía el artículo 215 de la Constitución anterior, modificado por el artículo 54 del Acto Legislativo No. 1 de 1945, vigente para entonces, “en todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley, se aplicarán de preferencia las disposiciones constitucionales”.

    Además, las normas legales y reglamentarias no pueden subsistir si contradicen tal ordenamiento, como lo establece el artículo 9° de la ley 153 de 1887, que señala:

    Artículo 9°.- La Constitución es ley reformatoria y derogatoria de la...

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