Sentencia nº 1453 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 6 de Agosto de 2003 - Jurisprudencia - VLEX 52550994

Sentencia nº 1453 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 6 de Agosto de 2003

Número de expediente1453
Fecha06 Agosto 2003
EmisorSECCIÓN TERCERA
MateriaDerecho Público y Administrativo
Tipo de documentoSentencia

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: AUGUSTO TREJOS JARAMILLO

Bogotá, D.C., seis (6) de agosto de dos mil tres (2003)

Radicación número: 1453

Actor: MINISTRO DE TRANSPORTE

Referencia: LIQUIDACIÓN DE CONTRATOS. Término para hacerla. Saldos a favor de la entidad contratante.

El anterior Ministro de Transporte formula consulta en relación con la liquidación de contratos por el Instituto Nacional de Vías- INVIAS, en los siguientes términos:

“1. Cuál es el término máximo con que cuentan las partes para suscribir el Acta de Recibo de un contrato?

  1. Este término para suscribir el Acta de Recibo hace parte del término administrativo de los seis (6) meses al que se refieren los pronunciamientos de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en tratándose de la liquidación de contratos?

  2. El término de los treinta (30) meses dentro del cual la Entidad del Estado puede liquidar un contrato de mutuo acuerdo o unilateralmente, sin que pierda competencia, se debe contar a partir de la fecha en que finaliza el plazo pactado por las partes o desde la fecha en que se suscribe el Acta de Recibo Definitivo de la Obra, Interventoría o Estudio?

  3. Si una entidad del Estado contabiliza el término de los treinta (30) meses para liquidar un contrato, a los que se refiere la consulta anterior, a partir de la fecha en que se suscribe el Acta de Recibo Definitivo de la Obra, Interventoría o Estudio, no se estaría frente a una actuación viciada de nulidad por efectuarse por fuera del plazo otorgado por las leyes 80 de 1993 y 446 de 1998?

  4. En materia contractual, en qué casos aplica la prescripción del derecho y en cuáles la caducidad de la acción?

  5. Para que una Entidad del Estado pueda recuperar los saldos de contratos en su favor, con qué término cuenta cuando existe acta de liquidación de mutuo acuerdo o resolución de liquidación unilateral debidamente ejecutoriada?

  6. Qué procedimiento debe emplear una Entidad del Estado para recuperar los saldos de contratos en su favor, cuando NO existe acta de liquidación de mutuo acuerdo o resolución de liquidación unilateral?

  7. De acuerdo con el artículo 50 y s.s. de la ley 80 de 1993, qué responsabilidad les es imputable a los contratistas que no han reintegrado los saldos de anticipos no amortizados o de pagos anticipados no legalizados, luego de la ejecución de un contrato con el Estado.”

    Se indica en la solicitud que el Instituto Nacional de Vías recibió del Ministerio de Obras Públicas y Transporte - Fondo Vial Nacional - e incluso algunos a cargo del Instituto Nacional de Vías, una serie de contratos que no se liquidaron dentro del término legal, perdiendo el Instituto competencia para surtir tal procedimiento, por lo que se procedió a su archivo. Un número mínimo de éstos presenta saldos a favor de la Entidad o de los contratistas, en los que no intervienen las mismas partes contratantes, por lo que no procede la compensación de obligaciones entre sí.

    Respecto del trámite de esta consulta, cabe señalar que la ponencia fue registrada el día 12 de diciembre del 2002 y estudiada, por primera vez, en la reunión del día 30 de enero del 2003; sin embargo, dada la divergencia de opiniones que originó el tema, fue discutida y analizada en reiteradas sesiones, hasta que finalmente fue aprobada en la reunión del 6 de agosto de los cursantes, con salvamento de voto de la doctora S.M. de E..

    1) CONSIDERACIONES

    El Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, contenido en la ley 80 de 1993, establece la obligación de liquidar los contratos de tracto sucesivo, de aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y de aquellos que lo requieran, según su objeto, naturaleza y cuantía. La partes deben en esta etapa acordar los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar y en la correspondiente acta hacer constar los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren para poner fin a las divergencias presentadas y poder así declararse a paz y salvo (arts. 24.5.f) y 60).

    Esta ley prevé, así mismo, distintos procedimientos para tal liquidación, a saber:

    a. La liquidación voluntaria o de común acuerdo entre las partes contratantes, que ha de realizarse dentro del término fijado en el pliego de condiciones - licitación pública - o términos de referencia - concurso -, o el acordado en el contrato. A falta de esta estipulación, la ley establece de manera supletiva el deber de realizarla “a más tardar antes del vencimiento de los cuatro (4) meses siguientes a la finalización del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga” (art. 60).

    b. Liquidación unilateral por la administración: tiene lugar cuando el contratista no concurre a la liquidación de común acuerdo o voluntaria o porque ésta no se intenta, o fracasa, en cuyo caso se realiza unilateralmente por la entidad contratante mediante acto administrativo motivado, susceptible del recurso de reposición, conforme lo prevé el artículo 61 de la ley 80. La entidad contratante dispone de dos (2) meses para proceder a esta liquidación unilateral, contados a partir del vencimiento del plazo convenido por las partes para practicarla o, en su defecto, de los cuatro (4) meses siguientes previstos por la ley para efectuar la liquidación voluntaria o de común acuerdo, según lo dispuesto por la ley 446 de 1998, artículo 44 numeral 10, ordinal d), sustitutivo del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo.

    c. Liquidación por vía judicial. Esta Sala la ha descrito en los siguientes términos:

    “Si la administración no liquida el contrato durante los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes (art. 136 num. 10 letra d) del C.C.A.) o, en su defecto, del establecido por la ley (4 meses según lo previsto en el artículo 60 de la ley 80 de 1993), el interesado puede acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial, para lo cual cuenta con un término de caducidad de la acción de dos (2) años, siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar (C.C.A. art. 136 numeral 10 lit. d.).

    e. En el evento en que no se proceda a la liquidación dentro de los términos previstos por el artículo 60 citado y transcurran los dos años “siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar”, sobre caducidad de la acción contractual a que se refiere el C.C.A., art. 136, numeral 10, letra d), la administración pierde la competencia para proceder a la misma.”[1]

    La S. en la Consulta No 1.365 del 2001, había afirmado en cuanto a la limitación derivada del término de caducidad:

    “De este modo, la expiración del término de caducidad o la notificación del auto admisorio de la demanda del contratista que persigue la liquidación del contrato, hace perder competencia a la administración para estos efectos y, por lo tanto, sólo mientras esté en curso el término de caducidad es viable proceder a la liquidación del contrato. [2]

    De lo expuesto se concluye que vencido el término de caducidad de la acción contractual, o notificado el auto admisorio de la demanda en la forma dicha, deviene la incompetencia de la entidad estatal contratante para liquidar el contrato unilateralmente y, para el contratista, la imposibilidad de obtenerla en sede judicial[3] o de común acuerdo y, por lo mismo, en tal supuesto, no es jurídicamente viable extender, unilateralmente o por mutuo acuerdo con el contratista, “un documento de balance final o estado de cuenta para extinguir definitivamente la relación contractual”, dado que el término de caducidad es perentorio e improrrogable y porque ello equivaldría a revivir, convencionalmente, los términos de caducidad de la acción que, como es sabido, son indisponibles.”

    En esta oportunidad se hacen necesarias las siguientes precisiones: 1.) El legislador regula la etapa indispensable de la liquidación de los contratos sometidos a este procedimiento, con el fin de realizar un balance de la ejecución prestacional del negocio jurídico y una definición de cuentas a favor o a cargo de los contratantes[4], lo que permite determinar el grado de cumplimiento definitivo de las obligaciones dentro de las condiciones estipuladas, entre ellas la de entrega definitiva de las obras, interventoría, estudios o cualquier objeto contractual, sujeta a las condiciones de espacio y tiempo acordadas, sin la cual resulta imposible efectuar el balance de la relación jurídica.

    2) Los términos legales para efectuar la liquidación del contrato tienen el carácter de preclusivos, pues vencidos los previstos para hacerla de mutuo acuerdo - ella deberá llevarse a cabo “a más tardar” antes del vencimiento de los cuatro meses a que se refiere el artículo 60 de la ley 80 - o para practicarla unilateralmente, la administración pierde la competencia para liquidarlo y se abre paso tal procedimiento únicamente por vía judicial, en los términos señalados ( art. 44, numeral 10, ordinal d) ley 446 de 1998).

    Liquidación y acta de recibo

    Se tiene en cuenta como uno de los supuestos de hecho de la procedencia de la liquidación de común acuerdo cuando no hay previsión contractual del término, la de realizarla “a más tardar antes del vencimiento de los cuatro (4) meses siguientes a la finalización del contrato” (art. 60), de lo cual infiere la Sala que la finalización del contrato es tratada por la ley como un presupuesto previo para la procedencia de esta primera etapa de la liquidación y, por contera, de las subsiguientes, de tal manera que mal podría empezar a correr el termino para dicha liquidación si no se ha producido la finalización del contrato, de acuerdo con los términos pactados, ya sea por concluir su ejecución, por el vencimiento del plazo fijado o por cualquier otra causa.

    La oportunidad de realizar la entrega y recibo es una materia fáctica acordada por las partes - y no de regulación por el legislador -, la cual ha de tener lugar en la oportunidad pactada en el...

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