Sentencia nº 1537 de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 20 de Noviembre de 2003 - Jurisprudencia - VLEX 52552558

Sentencia nº 1537 de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 20 de Noviembre de 2003

Número de expediente1537
Fecha20 Noviembre 2003
EmisorSala de Consulta y Servicio Civil
Tipo de documentoSentencia

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVILConsejero ponente: GUSTAVO EDUARDO APONTE SANTOS

Bogotá D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil tres (2003).-Radicación número: 1537Actor: MINISTRO DE MINAS Y ENERGÍAReferencia: ECOPETROL S.A. Presidente. Naturaleza del cargo y régimen jurídico aplicable.El señor Ministro de Minas y Energía, doctor L.E.M.C., consulta a la Sala sobre la naturaleza y el régimen jurídico aplicable al cargo de Presidente de la sociedad pública por acciones ECOPETROL S.A., con ocasión de la expedición del Decreto Ley 1760 de 26 de junio de 2.003, por el cual se escindió la Empresa Colombiana de Petróleos, se modificó su estructura orgánica y se crearon la Agencia Nacional de Hidrocarburos y la Sociedad Promotora de Energía de Colombia S.A.

Plantea la consulta que si bien el decreto ley 3135 de 1.968, aplicable a ECOPETROL S.A., en virtud de lo dispuesto en el parágrafo 1° del artículo 38 de la ley 489 de 1.989, fijó la regla general según la cual los servidores de las empresas industriales y comerciales tienen la calidad de trabajadores oficiales, también lo es que no impone la obligación de asignar a empleados públicos el desempeño de actividades de dirección o confianza, pues lo que la norma hace es atribuir a los estatutos la facultad de determinar las actividades cuyo desempeño, a juicio de la entidad, deban encomendarse a un servidor que tenga dicha condición excepcional. Por ello, los estatutos de ECOPETROL S.A., no precisaron el carácter de empleado público de quien ostente la calidad de P., por lo que se entiende que los servidores de la sociedad, incluido su Presidente, son trabajadores oficiales. No obstante, hay conceptos que aseguran que el P. de la sociedad, en todo caso, tiene el carácter de empleado público. Por tanto, se pregunta:

“1. Resulta ajustado a la normatividad entender que el Presidente de ECOPETROL S.A., es trabajador oficial?

2. En caso de ser afirmativa la respuesta al interrogante anterior, resulta aplicable a dicho funcionario el régimen laboral vigente para los trabajadores de ECOPETROL S.A.?

3. De ser negativa la respuesta a la pregunta número 1, cuál sería, en relación con el Presidente de ECOPETROL S.A., el alcance de la regla general contenida en el inciso 2º del artículo del decreto 3135 de 1968?

CONSIDERACIONES

1. LA NUEVA ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

1.1 Antecedentes de la Ley 489 de 1.998.

En desarrollo del precepto constitucional contenido en el numeral 7 del artículo 150 de la Constitución, el legislador expidió la ley 489 de 1.998, mediante la cual dictó normas sobre organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional y las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 superior, que como se sabe, facultan al Presidente de la República en forma permanente para suprimir y fusionar organismos de la rama ejecutiva y para modificar sus estructuras.

El objeto de la ley es el de regular el ejercicio de la función administrativa, determinar la estructura y definir los principios y reglas básicas de la organización y funcionamiento de la administración pública. Su campo de aplicación comprende “todos los organismos y entidades de la rama ejecutiva del poder público y la administración pública y a los servidores públicos que por mandato constitucional o legal tengan a su cargo la titularidad y el ejercicio de funciones administrativas, prestación de servicios públicos o provisión de obras y bienes públicos y, en lo pertinente, a los particulares cuando cumplan funciones administrativas” (art. 2°).

En la exposición de motivos del proyecto de ley, se consignó como propósito el de fijar procedimientos, reglas y principios generales, que sirvan de marco de referencia en los procesos de reforma de la administración y en especial reiterar el principio de unidad de dirección, a fin de corregir la atomización institucional generada por la marcada desarticulación de los organismos que integran la rama ejecutiva. Así, en las consideraciones presentadas por el Gobierno Nacional al Congreso en septiembre de 1.997, se lee:

“A pesar de estar consagrados constitucionalmente los principios generales que deben orientar la función administrativa y los esfuerzos realizados por el Estado y la Administración Pública para modernizar sus estructuras, es necesario, definir, precisar y adoptar normativamente procedimientos, reglas y principios generales para que la administración tenga un marco general de referencia que le indique cuáles son los criterios y las acciones que deben adelantar las entidades y organismos de la rama ejecutiva del poder público en los procesos de reforma que adelante, y así, evitar la dispersión de criterios, la heterogeneidad de estructuras y la realización de acciones que en ocasiones pueden ser innecesarias, contradictorias o simplemente estar duplicando esfuerzos.

(..)

No obstante, vale la pena resaltar la manera como el proyecto intenta corregir la atomización institucional que impera hoy en día en la Administración pública colombiana como consecuencia del comportamiento desarticulado de las distintas dependencias u organismos que conforman la rama ejecutiva.

De una parte, reitera el principio de unidad de dirección consagrado en normas anteriores, pero muy pocas veces puesto en práctica, consistente en que la orientación general del ejercicio de las funciones a cargo de los organismos y entidades que integran un sector administrativo corresponde al ministro o director del Departamento Administrativo a cuyo despacho se encuentran adscritas o vinculadas las entidades descentralizadas”. (Gaceta del Congreso No. 349, 1° de septiembre de 1.997, págs, 15,16).

Resulta bastante ilustrativa la ponencia para segundo debate en el Senado, en donde se destacó la necesidad de contar con un instrumento legal que regulara en su integridad aspectos relacionados con la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, no solo para unificar criterios de gestión sino evitar la proliferación de organismos estatales. Dice el documento:

“En la discusión de este proyecto en la Comisión Primera del Senado, el Señor Ministro del Interior, con base en los estudios a que se ha hecho referencia, señaló que uno de los problemas fundamentales de la organización administrativa es que nadie sabe en Colombia cuántas entidades públicas existen, cuántas con personería jurídica y por lo tanto entidades descentralizadas y cuántas sin personería jurídica y por lo tanto desconcentradas, en cualquier nivel de la administración pública.

La atomización tanto en el sector central como en el sector descentralizado implica que no exista un adecuado control de tutela; que no haya coordinación entre la entidad central y la entidad desconcentrada y/o descentralizada y que no haya armonía entre lo que piensa la cabeza de la Rama Ejecutiva del Poder Público como Suprema Autoridad Administrativa y lo que hacen las entidades ejecutoras y operativas de la Administración Pública.

(...)

Con fundamento en todo lo anterior, el proyecto una vez convertido en ley de la República, servirá principalmente para determinar la estructura y definir los principios y reglas básicas de la organización y funcionamiento de la Administración Nacional y de esa manera, no sólo actualizar los viejos y desuetos conjuntos normativos contenidos en los Decretos 1050 y 3130 de 1.968, sino, desarrollar el nuevo esquema de organización administrativa que requiere un Estado moderno. (Gaceta del Congreso número 294 de 24 de noviembre de 1.998, pág.3).

1.2 Naturaleza de la Ley 489 de 1998

La Constitución Política introdujo en el género de las leyes una distinción que da lugar a tres especies: leyes ordinarias, estatutarias y orgánicas. Las dos últimas, se emplean para regular las materias determinadas en los artículos constitucionales 151 y 152 y se tramitan mediante un procedimiento especial. Dentro de las leyes ordinarias, la jurisprudencia y la doctrina distinguen las leyes marco y las aprobatorias de tratados internacionales. Para los efectos de la consulta, interesa precisar si la ley 489 es ley marco o ley ordinaria como punto de partida para el análisis de las normas sobre ECOPETROL S.A.

La ley cuadro o marco, se caracteriza por su contenido, en cuanto el Congreso dicta las normas generales y señala los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para ejercer las funciones que en ciertas materias le asigna la Constitución[1], pues desde el punto de vista de su trámite es ley ordinaria. Ha dicho la jurisprudencia constitucional “que una ley del Congreso no necesariamente tiene que ser ley marco en su totalidad, o corresponder exclusivamente a esa clase de leyes. En un estatuto dedicado de manera predominante a una determinada materia,... puede haber artículos que sean “marco” y otros que no lo sean, o en otras palabras, una ley no tiene que ser ciento por ciento “marco”, siempre que respete el principio de unidad de materia previsto en los artículos 158 y 169 de la Constitución Política” (C-955/00).

Así, en cuanto a la naturaleza de las leyes con sujeción a las cuales el Presidente de la República ejerce facultades respecto de la estructura de la administración nacional, la jurisprudencia precisó que las atribuciones del numeral 16 para modificar la estructura de entidades corresponde a ley marco, “que admite que, por esta vía, el Constituyente limite el ámbito de las competencias legislativas del Congreso en determinadas y precisas materias hasta el punto de que el legislador sólo queda habilitado para que defina los principios y objetivos generales que regulan la materia a las cuales debe sujetarse el Gobierno para su actuación administrativa, dejando, como se observa, al ejecutivo el amplio espacio que resta para regular en detalle la materia en cada caso” (C-262/95, reiterada en la C-401/01).

Ahora bien, los principios y...

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