Sentencia nº 1399 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 28 de Febrero de 2002
| Número de expediente | 1399 |
| Fecha | 28 Febrero 2002 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADOSALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejera ponente: S. MONTES DE ECHEVERRI
Bogotá, D.C., febrero 28 de dos mil dos (2.002)
Radicación número: 1399
Actor: MINISTRO DEL INTERIOR
Referencia: Densidad poblacional en el Departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. Inexistencia de competencia de la asamblea del departamento para expedir normas de procedimiento sobre la materia.-El Ministro del Interior, a solicitud del Gobernador del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, formuló consulta en la cual indaga sobre la posibilidad de que la asamblea departamental establezca un procedimiento administrativo en el cual se varíen los efectos, plazos y demás términos de los recursos en la vía gubernativa, con base en la disposición de la ley 47 de 1993 en el artículo 81 del Código Contencioso Administrativo, a efectos de controlar la densidad poblacional. La consulta fue formulada en los siguientes términos:
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¿Puede la asamblea del departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina establecer un procedimiento administrativo en el cual se varíen los efectos, plazos y demás términos de los recursos en la vía gubernativa, de conformidad con lo consagrado en los artículos 81 del Código Contencioso Administrativo, 10 de la ley 47 de 1993 y demás normas concordantes?
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Si la anterior respuesta es afirmativa, ¿puede la asamblea del departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina establecer un procedimiento administrativo, diferente al previsto en la primera parte del Código Contencioso Administrativo, para la interposición de recursos ante el director de la Oficina de Control de Circulación y Residencia -OCCRE- en el cual se varíen los plazos para interponerlos, para resolver y el efecto de los mismos, entre otros aspectos, en materia de control a la densidad poblacional e inmigración en el citado departamento ?
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De ser negativas las respuestas a los anteriores interrogantes, entonces ¿en qué aspectos se pueden reglamentar las disposiciones especiales dictadas para el departamento, incluida la del literal a) del artículo 10 de la ley 47 de 1993 y qué procedimientos se podrían expedir en virtud de la facultad entregada a las asambleas por el artículo 81 del Código Contencioso Administrativo ?
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En este mismo sentido, al no aplicarse la parte primera del Código Contencioso Administrativo a los procedimientos militares o de policía que por su naturaleza, requieren decisiones de aplicación inmediata, para evitar o remediar una perturbación del orden público en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad y circulación de personas y cosas, podrían entender que para tales efectos se pueden dictar por las asambleas normas especiales de aplicación preferente e inmediata, verbigracia, interposición de recursos en el efectos devolutivo, plazos más restringidos que los previstos en el Código para la interposición y resolución de recursos? ¿O por el contrario, las disposiciones previstas en el decreto 2762 de 1991 y en el artículo 10 literal a) de la ley 47 de 1993, sobre inmigración y control poblacional no constituyen normas de policía?
Con el fin de absolver la consulta formulada la Sala hace las siguientes consideraciones:
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Marco constitucional.
El constituyente de 1991 erigió en departamento la entonces Intendencia del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, conforme a lo dispuesto en el artículo 309:
“Erígense en departamento las intendencias de (...), el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina (...). Los bienes y derechos que a cualquier título pertenecían a las intendencias y comisarías continuarán siendo propiedad de los respectivos departamentos”.
Además, tomando en consideración las especiales características y situación del Archipiélago, el Constituyente estableció:
“Artículo 310. El departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina se regirá, además de las normas previstas en la Constitución y las leyes para otros departamentos, por las normas especiales que en materia administrativa, de inmigración, fiscal, de comercio exterior, de cambios, financiera y de fomento económico establezca el legislador.
“Mediante ley aprobada por la mayoría de los miembros de cada cámara se podrá limitar el ejercicio de los derechos de circulación y residencia, establecer controles a la densidad de la población, regular el uso del suelo y someter a condiciones especiales la enajenación de bienes inmuebles con el fin de proteger la identidad cultural de las comunidades nativas y preservar el ambiente y los recursos naturales del Archipiélago (...).” (Destaca la Sala con negrilla y subraya).
Dada la situación de hecho existente en el Archipiélago y como una medida de urgencia, aunque con carácter transitorio, ordenó la Constitución de 1.991, artículo 42 transitorio, que
“Mientras el congreso expide las leyes de que trata el artículo 310 de la Constitución, el Gobierno adoptará por decreto, las reglamentaciones necesarias para controlar la densidad de la población del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, en procura de los fines expresados en el mismo artículo” (Las negrillas no son del texto).
Las razones que sirvieron de fundamento a esta facultad especial atribuida al Gobierno Nacional, fueron consignadas en la exposición de motivos que acompañó la propuesta del artículo transitorio presentado a la sesión plenaria de la Asamblea Nacional Constituyente, de junio 5 de 1.991 (Gaceta Constitucional N° 128 de octubre 15 de 1.991), así:
“La consagración del derecho a circular libremente por el territorio del país y el de libre elección de residencia y domicilio, conforme al proyecto del Gobierno que aquí acogemos, puede ser restringido por ley, por razones de orden público y preservación de la ecología. Pero el caso de San Andrés merece una solución urgente y efectiva que no deje (sic) dejarse a la contingencia de la expedición de una ley, por lo cual hay que darle al Gobierno la facultad constitucional de entrar a reglamentar la materia de modo inmediato, aunque sea transitoriamente. En efecto, el Archipiélago de San Andrés, por una parte, es una zona de alta seguridad nacional evidente, que no requiere de una declaración legislativa, sino un reconocimiento constitucional para que el Gobierno pueda actuar inmediatamente; y por otra parte, ya la isla de San Andrés está superpoblada y gravemente afectada por cinturones tuguriales, de modo que su ecología está sufriendo una destrucción desoladora, acabando así con toda perspectiva de explotación del turismo internacional, que constituye una de las grandes posibilidades económicas y sociales no solo del archipiélago sino del país (...)” ( Las negrillas no son del texto).
Estas consideraciones y razones fueron ampliamente analizadas por la Corte Constitucional en la sentencia C-530 de noviembre 11 de 1.993, en la cual declaró la exequibilidad del Decreto 2762 de 1.991 expedido por el Gobierno en cumplimiento del mandato constitucional contenido en el artículo 42 transitorio de la carta Política de 1.991.
La propuesta llevada a la Plenaria de la Asamblea Nacional Constituyente, que a la postre se convirtió en el artículo 42 transitorio de la Carta Política, fue precedida, a su vez, de una presentada ante la Comisión Primera el día 3 de mayo de 1.991, según consta en Acta N° 32 de la fecha, en la cual se proponía la reglamentación directa por la Constitución del tema relacionado con el control de la densidad poblacional en San Andrés, integrado por seis (6) artículos (Gaceta Constitucional. N° 132 de octubre 24 de 1.991).
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Marco regulatorio legal.
2.1. Decreto 2762 de 1991.
Como se mencionó, el Gobierno Nacional en cumplimiento del mandato constitucional transitorio antes referido, procedió a expedir el decreto 2762/91, “por medio del cual se adoptan medidas para controlar la densidad poblacional en el departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina” y, al efecto, señaló en el artículo 1°:
“El presente decreto tiene por objeto limitar y regular los derechos de circulación y residencia en el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, en procura de los fines expresados en el artículo 310 de la Constitución Política” (Las negrillas no son del texto).
Consta el citado decreto de 37 artículos en los cuales se reglamenta todo lo relacionado con los requisitos para fijar residencia en el territorio del departamento, los derechos y obligaciones de los residentes, la pérdida del derecho a residencia, la residencia transitoria, la expedición de tarjetas de residencia, tanto permanente como transitoria, la contratación de trabajadores no residentes, los requisitos para visitar en calidad de turista el archipiélago, el período máximo de visita en calidad de turista, la creación de la Oficina de Control de Circulación y Residencia, su Junta Directiva y sus funciones, y sobre las obligaciones de las oficinas de turismo y entidades de transporte en el cumplimiento de las regulaciones del decreto.
En sus disposiciones se recogió, en buena medida, el proyecto de articulado que en la Comisión Primera de la Asamblea Nacional Constituyente se presentó con el fin de incluirlo en el texto constitucional y que, a la postre, fue sustituído por el texto actualmente vigente en la Carta complementado con el artículo 42 transitorio de la misma.
Debe llamarse la atención en el sentido que de la totalidad de los temas a que se refiere el artículo 310 constitucional que pueden ser materia de reglamentación especial en el departamento, sólo se autorizó u ordenó al Gobierno regular por decreto con fuerza de ley, el tema relativo al control de la densidad poblacional, la circulación y residencia; los demás deben ser regulados directamente por la ley.
2.2. Ley 47 de 1993.
El 19 de febrero de 1.993, el Legislador ordinario expidió la ley 47 “Por la cual se dictan normas...
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