Sentencia nº 1406 de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 20 de Marzo de 2002
| Número de expediente | 1406 |
| Fecha | 20 Marzo 2002 |
| Emisor | Sala de Consulta y Servicio Civil |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero ponente: FLAVIO AUGUSTO RODRIGUEZ ARCE
Bogotá D. C., veinte (20) de marzo de dos mil dos (2002)
Radicación numero: 1406
Actor: VICEMINISTRO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL
Referencia: CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL. Competencia de la Superintendencia Bancaria para ejercer, respecto de ella, funciones de inspección y vigilancia.
El señor Viceministro de Trabajo y Seguridad Social, encargado de las funciones del despacho del Ministro, formula a la Sala la siguiente pregunta:
“La Superintendencia Bancaria tiene facultad de vigilar e inspeccionar a la Caja Nacional de Previsión Social -CAJANAL-, considerando que, por virtud del artículo 130 de la ley 100 de 1.993, reglamentado por el decreto 1132 de 1.994, el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional –FOPEP - sustituyó a CAJANAL en el pago de las pensiones, y la ley 489 de 1.998 no le otorga el carácter de Administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida?”.
La Sala considera
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Consideraciones generales
Según el artículo 48 de la Carta la seguridad social es "un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley", precepto reiterado en los artículos 4° y 5° de la ley 100 de 1993 la que, al crear el sistema de seguridad social integral [1], reordenó las instituciones y los recursos necesarios para, entre otros objetivos, garantizar las prestaciones económicas y de salud a los afiliados y se instituyó para “coordinar las entidades prestatarias y obtener las finalidades propias de esta ley” – art. 6° -. Conforme a los términos del artículo 8° ibídem el sistema de seguridad social integral,
“... es el conjunto armónico de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos y está conformado por los regímenes generales establecidos para pensiones, salud, riesgos profesionales y los servicios sociales complementarios que se definan en la presente ley”.
Según el artículo 10 ibídem, “el sistema general de pensiones tiene por objeto garantizar el amparo de las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y las prestaciones que se determinan en la presente ley”, el cual, para efectos de la consulta, presenta las siguientes características relevantes - art. 13 -:
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Afiliación única [2] – arts. 15 y 16 - que implica el deber de efectuar aportes mediante cotizaciones obligatorias - art. 17 -.
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Elección libre de régimen.
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Reconocimiento y pago de las prestaciones y de las pensiones de invalidez, vejez y de sobrevivientes – art. 32 -.
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Las entidades administradoras de cada uno de los regímenes están sujetas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria. [3]
El sistema general de pensiones prevé dos regímenes: el de prima media con prestación definida y el de ahorro individual con solidaridad – art. 12 –.ibídem. El concepto de “Régimen solidario de prima media con prestación definida” está contenido en el Título II del Libro Primero, artículo 31: “es aquel mediante el cual los afiliados o sus beneficiarios obtienen una pensión de vejez, de invalidez o de sobrevivientes, o una indemnización, previamente definidas(...)”, caracterizado por ser un régimen solidario de prestación definida y porque los aportes de los afiliados y sus rendimientos constituyen un fondo de naturaleza pública [4] que garantiza el pago de las prestaciones, los gastos de administración y la constitución de reservas; el Estado asegura el pago de los beneficios a favor de los afiliados – art. 32.c. El régimen en cuestión se financia con los aportes de los afiliados y empleadores y con sus rendimientos – art. 4° del decreto 692/94 -, cotizaciones que son obligatorias – arts. 17 [5] y 22 ley 100 -.
Regulación legal de las administradoras del régimen solidario de prima media
Para la cabal comprensión del tema consultado la Sala estima pertinente realizar un repaso de la normatividad pertinente.
Quiénes administran el régimen de prima media lo establecen los artículos 52 de la ley 100 y 6° y 34 del decreto 692 de 1994, así:
“ Artículo 52. Entidades administradoras. El régimen solidario de prima media con prestación definida será administrado por el Instituto de Seguros Sociales.
Las cajas, fondos o entidades de seguridad social existentes, del sector público o privado, administrarán este régimen respecto de sus afiliados y mientras dichas entidades subsistan [6], sin perjuicio que aquéllos se acojan a cualesquiera de los regímenes pensionales previstos en la ley. (...)”. [7]
La Corte Constitucional en sentencia C –498 de 1995 sostuvo:
“La norma transcrita – el art. 52 en cita - establece las entidades administradoras del régimen solidario de prima media con prestación definida - arts. 31 y 32 Ley 100/93 -, el cual es aquel régimen solidario -los aportes de los afiliados y sus rendimientos constituyen un fondo común que garantiza el pago de las pensiones e indemnizaciones - donde los afiliados o sus beneficiarios obtienen una pensión de vejez, de invalidez o de sobrevivientes, o una indemnización cuyo monto está definido anticipadamente, dado que se le da equivalencia con un porcentaje del ingreso base de liquidación.
Como se observa, la disposición en comento le da al Instituto de Seguros Sociales la categoría de administrador principal del régimen antes citado y, además, fija unas entidades que gestionarán el mismo régimen, mas sólo con sus afiliados al momento de vigencia de la norma precitada y mientras dichos establecimientos subsistan. Dentro de estos últimos se ubica la Caja Nacional de Previsión, pues ésta es una caja de seguridad social del sector público existente a la fecha de vigencia de la Ley 100.”
“Artículo 6°. Administradoras. Para los efectos de este decreto, se entiende por administradoras del sistema general de pensiones (...):
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En el régimen de prima media con solidaridad el ISS y las demás cajas o entidades del sector público o privado que administran sistemas de pensiones, legalmente autorizadas y mientras no se ordene su liquidación. (...)”
“Artículo 34. Entidades administradoras del régimen de prima media. El régimen solidario de prima media con prestación definida será administrado por el Instituto de Seguros Sociales, así como por las cajas, fondos o entidades de previsión social existentes al 31 de marzo, mientras subsistan. En todo caso, las entidades diferentes del ISS, sólo podrán administrar el régimen respecto de las personas que al 31 de marzo de 1994 fueren sus afiliados no pudiendo en consecuencia recibir nuevos afiliados a partir de la fecha”.
A su vez, el decreto 1888 de 1994 establece:
“Artículo 1° - Campo de aplicación. El régimen solidario de prima media con prestación definida es administrado por el Instituto de Seguros Sociales, ISS, y mientras subsistan respecto de sus afiliados, por las cajas, fondos o entidades del sector público o privado en los términos establecidos en la ley 100 de 1993 y demás normas que les sean aplicables.
La anterior preceptiva atribuye, entre otras, a las entidades de previsión existentes a la expedición de la ley 100 y mientras subsistan - una de ellas lo es la Caja Nacional de Previsión -, la función de administrar, bajo el régimen de prima media, las pensiones – y prestaciones – de quienes fueren sus afiliados el día anterior a la fecha de entrada en vigencia el sistema general de pensiones - 31 de marzo de 1994 -, sometidas, además, a la restricción expresa de recibir nuevos afiliados, esto es, que se veían impedidas de participar en el mercado de las pensiones.
No obstante, los servidores públicos que se acogieron a este régimen fueron facultados para continuar afiliados a la caja, fondo o entidad de previsión a la cual se hallaban vinculados, entidades estas que “administrarán los recursos y pagarán las pensiones conforme a las disposiciones de dicho régimen previstas en la presente ley” – art. 128 [8] ley 100 -.
La Sala destaca que las funciones señaladas a las administradoras del régimen de prima media son numerosas y no se reducen a manejo de los recursos correspondientes y al pago de las pensiones y prestaciones respectivas, como pasa a establecerse.
“ Ley 100 de 1993. Artículo 53. - Fiscalización e investigación. Las entidades administradoras del régimen solidario de prestación definida tienen amplias facultades de fiscalización e investigación sobre el empleador o agente retenedor de las cotizaciones al régimen, para asegurar el efectivo cumplimiento de la presente ley. Para tal efecto podrán:
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Verificar la exactitud de las cotizaciones y aportes u otros informes, cuando lo consideren necesario;
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Adelantar las investigaciones que estimen convenientes para verificar la ocurrencia de hechos generadores de obligaciones no declarados;
c) Citar o requerir a los empleadores o agentes retenedores de las cotizaciones al régimen, o a terceros, para que rindan informes;
d) Exigir a los empleadores o agentes retenedores de las cotizaciones al régimen, o a terceros, la presentación de documentos o registros de operaciones, cuando unos u otros estén obligados a llevar libros registrados, y
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Ordenar la exhibición y examen de los libros, comprobantes y documentos del empleador o agente retenedor de las cotizaciones al régimen, y realizar las diligencias necesarias para la correcta y oportuna determinación de las obligaciones”.
Por su parte los artículo 2º, 20 y 38 del decreto 1888 de 1994 disponen:
“Artículo 2° - Objeto y funciones. Corresponden al Instituto de Seguros Sociales y a las cajas, fondos o entidades del sector público o privado en desarrollo de su objeto en especial, las siguientes funciones:
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Ejecutar los objetivos y finalidades establecidos por la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios, en relación con el sistema general de pensiones.
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Prestar de manera eficaz, eficiente y...
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