Sentencia nº 11001-03-24-000-2000-6674- 01(6674) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 1 de Agosto de 2002
| Número de expediente | 11001-03-24-000-2000-6674- 01(6674) |
| Fecha | 01 Agosto 2002 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA
Bogotá, D.C., primero (1º) de agosto del dos mil dos (2002)
Radicación número: 11001-03-24-000-2000-6674- 01(6674)
Actor: ASOCIACIÓN NACIONAL DE PILOTOS PRÁCTICOS Y OTRO
Demandado: LA NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – DIMAR
Referencia: ACCION DE NULIDADLa Sala decide, en única instancia, la demanda que en ejercicio de la acción de nulidad instituida en el artículo 84 del C.C.A. fue interpuesta contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - DIMAR.
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LA DEMANDA
La Asociación Nacional de Pilotos Prácticos y el ciudadano M.R.F., en ejercicio de la acción de nulidad que consagra el artículo 84 del C.C.A., solicitan a la Sala, en proceso de única instancia, que acceda a las siguientes
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1. Pretensiones
Que declare la nulidad de la Resolución Núm 0102 de 15 de marzo de 2000, “Por la cual se establece el Reglamento que determina los requisitos para inscribir y otorgar licencia a las personas naturales y jurídicas dedicadas a la actividad marítima y fluvial de practicaje como servicio público en las áreas marítimas y fluviales de jurisdicción de la Autoridad Marítima Nacional”, expedida por la Dirección General Marítima.
Que declare la nulidad de la Resolución Núm. 0960 de 27 de junio de 2000, “Por la cual se aprueba la Resolución número 0102 de quince (15) de marzo del 2000 expedida por la Dirección General Marítima”, proferida por el Ministro de Defensa Nacional.
Que una vez ejecutoriada la sentencia que le ponga fin al proceso, ésta se comunique a las autoridades administrativas que profirieron los actos, para los efectos de ley.
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2. Los hechos
Se relatan como tales, los que se resumen a continuación:
Mediante la Resolución 0102 del 15 de marzo de 2000, el Director General Marítimo reguló a nivel nacional la profesión de practicaje y la actividad de las empresas de practicaje, modificó el objeto social de esas empresas, clasificó a los pilotos dividiéndolos en clases y categorías, estableció un procedimiento para el entrenamiento y aprendizaje de la profesión de piloto práctico, señaló los requisitos generales y específicos para optar al título de Piloto Práctico de primera y segunda categoría y de maestro, creó faltas disciplinarias sin establecer el procedimiento para la aplicación de sanciones y adoptó otras decisiones, siendo que no era competente para dictar esas regulaciones ya que el numeral 11 del artículo 5 del Decreto 2324 de 1984 solo le permite “autorizar, inscribir y controlar el ejercicio profesional de las personas naturales y jurídicas dedicadas a las actividades marítimas”.
Se desbordaron los límites de las atribuciones y funciones, al regular la profesión de piloto práctico, la actividad comercial del practicaje, al definir el concepto de “falta disciplinaria”, al crear conductas penalizables disciplinariamente, auto-otorgarse funciones, dividir el practicaje en marítimo y fluvial sin darle la connotación y esencia portuaria que ordena la Ley 01 de 1991, desatender el principio de cosa juzgada constitucional, retomar la figura y el concepto de “navegación de practicaje”. En todo ello la resolución acusada es una fiel copia del REGLAMENTO 002-DIMAR/94, que había sido anulado por el Consejo de Estado, así como de la Resolución Núm. 0395 de 1998, que fue demandada ante la misma corporación.
La Resolución 0960 de 27 de junio de 2000, que aprobó la Resolución 0102 de 2000, carece de motivación relacionada con el reglamento sobre el que recaía la aprobación. Esta Resolución se limitó a señalar el acto administrativo fuente de la delegación, o sea el Decreto 1876 de septiembre 10 de 1998 y a indicar el número de la resolución aprobada.
Aunque el Presidente de la República puede delegar funciones y el Decreto 1876 de 1998 delega en el Ministro de Defensa la facultad de aprobar los reglamentos que dicte la DIMAR en materia de actividades marítimas, el artículo 132 del Decreto 2324 de 1984 autoriza al Presidente de la República para aprobar los reglamentos que dicte la DIMAR en cuanto a actividades marítimas.
Al respecto, el citado artículo 132 no se refiere para nada a los servicios públicos y el practicaje no es un servicio público, ni de operaciones y actividades portuarias. Además, el artículo 1429 del Código de Comercio no incluyó para nada el practicaje.
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3. Las normas violadas y el concepto de violación.
Se enuncian como violados los artículos 6; 13; 29; 83; 84; 116; 121; 122; 150, numeral 1; 243, inciso 2º; 333 y 365 de la Constitución Política; 124 y 132 del Decreto Ley Núm. 2324 de 1984; 1; 3, numerales 1, 8 y 8; 28; 47 y 175 del Código Contencioso Administrativo; 12 de la Ley 489 de 1998; 95 del Decreto 2160 de 1995, 1429 y 1501 del Código de Comercio, así como las leyes 105 de 1993, 200 de 1995, 01 de 1991 y el Decreto 101 de 30 de marzo de 2000, cuyos respectivos conceptos de violación los expone en los siguientes cargos:
Primer Cargo: Violación del artículo 6 de la Constitución Política.
La Resolución 0102 de 15 de marzo de 2000 estableció conductas sancionables de esencia indefinida para todos los ciudadanos de la Nación. Señaló sanciones generales, de espectro nacional, contra las conductas que ella misma creó ( artículos 50, inciso último, 58 y 59 ). Convirtió a ciudadanos corrientes en sujetos de acciones disciplinarias por parte del Estado, cuando según el artículo 6 de la Constitución Política, “los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes”.
Con esa resolución la DIMAR se arrogó la facultad de sancionar a las empresas de pilotaje y a cualquier persona que contravenga la legislación en lo relativo a la actividad de practicaje, y ha instituido faltas indubitables que no se apoyan en principios rectores ni en un ámbito de aplicación, ni calificó las faltas según su gravedad, sino que estableció una falta genérica, según la cual las sanciones se aplicarán a todas las personas naturales o jurídicas que contravengan “ la legislación vigente en lo relativo al servicio público de practicaje”, violándose así el artículo 116 de la Carta, pues se trata de una disposición indefinida.
El Decreto 2324 de 1984 sólo se refirió al practicaje como actividad marítima en el artículo 5, numeral 11, pero allí se limitó a fijar a la DIMAR las funciones de “autorizar, inscribir y controlar”, es decir, funciones meramente operativas.
La Ley 01 de 1991 le dio el carácter de servicio portuario y le quitó la connotación marítima. Derogó también el numeral 23 del artículo 5 del Decreto Ley 2324 de 1984 que le permitía a la DIMAR autorizar y controlar la operación de los Puertos, lo que significa que no puede válidamente autorizar ni controlar el practicaje. El practicaje no es una actividad marítima. El práctico no es persona de mar, ni agente de mar.
Según la Ley 320 de 1996, para que alguien sea reputado Agente de Mar o M. se requiere:
1) -Que se trate de una persona natural;
2) -Que esa persona tenga un empleo a bordo de un buque;
3) -Que el buque esté dedicado a la navegación marítima; y
4) -Que el buque no sea de guerra
Cuando la Resolución 0102 habla de “Practicaje marítimo” incurre en una impropiedad técnica, semántica y jurídica, porque el piloto práctico no es empleado del buque, no es hombre de mar y no es navegante. Por el contrario, quien se dedica a la navegación marítima, es un agente de mar o marino según la Ley 320 de 1996.
Segundo Cargo: Violación del artículo 121 de la Constitución Política
Al arrogarse el Director General Marítimo la facultad de sancionar disciplinariamente a cualquier persona que contravenga la legislación marítima, sin aclarar si es persona natural o jurídica y sin que se señale la jurisdicción dentro de la cual puede ejercer esa facultad, de donde se podría entender que la puede ejercer incluso en el casco urbano de la ciudad. Por ello el funcionario está ejerciendo funciones que no le corresponden.
Tercer cargo. Violación del artículo 83 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 11, 28 y 82 ibídem.
La definición y concepto de “falta disciplinaria” dada por la Resolución 0102 de 2000 es incontrastable con la legislación nacional y riñe con nuestro ordenamiento jurídico. Se vulnera el principio de legalidad pues adquieren el carácter de “faltas disciplinarias” conductas que la Constitución eleva a categoría de derechos fundamentales. Así, al sancionar los “conflictos de intereses” está prohibiendo en realidad el derecho a disentir y estableciendo trabas a la libertad de opinión. Se está oponiendo al pluralismo consagrado constitucionalmente y se opone a los fines esenciales del Estado, tales como el de servir a la comunidad y garantizar la efectividad de los derechos y deberes consagrados en la Constitución.
La resolución acusada sanciona toda acción u omisión que contravenga la legislación vigente pero no especifica cuáles acciones y omisiones, ni a que legislación del practicaje se refiere, con lo que viola el artículo 28 de la Carta Política y también el artículo 83 que consagra el principio de la buena fe. Se contrarían intereses legítimos de los particulares, sean o no pilotos prácticos, quienes caen bajo el radio de acción coactivo de la DIMAR, por conductas cuya adecuación típica queda al criterio del Director General Marítimo.
La resolución atacada dispuso que la DIMAR podía también prestar el servicio de practicaje mediante sus oficiales militares en servicio activo, lo cual es no sólo falta de transparencia sino que abona un especial recelo por parte de las empresas de practicaje que no saben cuándo serán desplazadas por esa entidad oficial militar. El Decreto 2324 de 1984 no autoriza a la DIMAR para prestar por sí misma el servicio público de practicaje ni para crear “pilotos prácticos oficiales”.
Cuarto Cargo: Violación del artículo 29 de la Constitución Política y 334 del C.R.P.M.
Se violó...
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