Sentencia nº 11001-03-24-000-2001-0220-01(7228) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 22 de Noviembre de 2002
| Fecha | 22 Noviembre 2002 |
| Número de expediente | 11001-03-24-000-2001-0220-01(7228) |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA
Bogotá, D.C., veintidós (22) de noviembre del dos mil dos (2002)
Radicación número: 11001-03-24-000-2001-0220-01(7228)
Actor: J.A.G.G.
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Referencia: ACCION DE NULIDADLa Sala decide, en única instancia, la demanda que en ejercicio de la acción instituida en el artículo 84 del C.C.A. interpuso el ciudadano J.A.G.G., para que se declare la nulidad parcial del Decreto Núm. 1404 de 28 de julio de 1999, expedido por el Gobierno Nacional.
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LA DEMANDA
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1. Las pretensiones
El demandante pide que se declare la nulidad de los artículos 1 y 2 del Decreto Núm. 1404 de 28 de julio de 1999, “Por medio del cual se reglamenta parcialmente la Ley 490 de 1998” , en los apartes que a continuación se subrayan:
“ARTICULO 1. Reservas. Para efectos del inciso segundo del artículo 4º de la Ley 490 de 1998, constituyen reservas para pensiones de la Caja Nacional de Previsión Social, las sumas correspondientes a los activos registrados en los estados financieros del fondo de reservas pensionales con corte al 31 de diciembre de 1998, así como las acciones en la Previsora S.A., Compañía de Seguros, y aquellos otros bienes cuyo producto estaba destinado al pago de pensiones con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993...”. “ARTICULO 2. Para efectos de la entrega de las reservas que haya acumulado la Caja Nacional de Previsión Social, al Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional -en adelante FOPEP-, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se procederá así:
“(...)
“Cuando se trate de otros bienes, incluyendo las acciones en la Previsora S.A. Compañía de Seguros, los mismos se transferirán al FOPEP por su valor en libros.
“La transferencia de las acciones no alterará la vinculación de la Previsora S.A. Compañía de Seguros. En caso de venta, el producto se transferirá al FOPEP (...)”.
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2. Los hechos
El actor presenta como hechos de la demanda los relativos a los antecedentes jurídicos de la creación y modificaciones de la Caja Nacional de Previsión Social y a su carácter jurídico, según los cuales dice que está claro que las acciones y los dividendos convertidos en acciones de CAJANAL en la Previsora S.A., Compañía de Seguros, forman parte del patrimonio propio e independiente de esa entidad, cuyos dividendos han sido asignados a programas de salacuna y bienestar social de los pensionados, de modo que no han sido destinados a formar parte de las reservas acumuladas por concepto de pensiones desde la Ley 57 de 1964, sin que sea aceptable que los recaudos por aportes y dividendos, ni las mismas acciones estuvieron destinadas a formar parte de las reservas de pensiones.
A partir de la Ley 100 de 1993 surge la obligación para esa entidad de administrar separadamente los sistemas de pensiones y de salud, cuyo artículo 130 crea el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (FOPEP) como una cuenta adscrita al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, que estará constituido por las reservas pensionales liquidadas que tenga CAJANAL al momento del corte de cuentas, el cual se empezó a efectuar a partir de 30 de septiembre de 1995, sin destinar para ello los dividendos de las acciones en comento, los cuales se han convertido en acciones, que siempre han entrado a formar parte del patrimonio de CAJANAL, quedando registradas como activo en los estados financieros de la Unidad Patrimonial de Salud desde ese año. Además, el artículo 4 de la Ley 490 de 1998 no dispone que dichas acciones pertenezcan a las reservas para pensiones de CAJANAL.
Sin embargo, los apartes demandados establecen que tales acciones constituyen reservas pensionales y el procedimiento para la entrega de las reservas pensionales al FOPEP, en consecuencia son ilegales.
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3. Las normas violadas y el concepto de la violación
Señala como normas violadas los artículos 150, 188 y 189, numeral 11, de la Constitución Política; 18, 19 y 20 de la Ley 6 de 1945; 49 y 50 de la Ley 489 de 1998; 16 del Decreto 434 de 1971; 1, 4 y 11 de la Ley 490 de 1998; 2 de la Ley 57 de 1964; 1 del Decreto 1566 de 1982; 1 del Decreto 0386 de 1988; 130, 132, 236, 155 y 180 de la Ley 100 de 1993; así como los decretos 1600 de 1945, 1050 de 1968, 3130 de 1968, 670 de 1975, 3128 de 1983, 1259 de 1994, 1485 de 1994, 1736 de 1995, 1132 de 1994, 2921 de 1994 y 1010 de 1995.
En el concepto de la violación retoma los antecedentes jurídicos y las apreciaciones atrás reseñadas como hechos de la demanda y sostiene que el Gobierno excede los límites de sus atribuciones constitucionales, por cuanto modifica la norma legal mediante decreto o acto administrativo lo cual no es posible en nuestro Estado de Derecho, al tiempo que afecta el patrimonio de una entidad descentralizada, con lo cual se viola el principio de descentralización; que la obligación de constituir reservas pensionales surge para CAJANAL el 1 de abril de 1994, fecha de incorporación de los empleados públicos afiliados a ella por mandato del artículo 32 de la Ley 100 de 1993, y a partir de entonces adelantó los procedimientos para que los aportes recaudados para pensiones pasaran a constituirse en reservas pensionales, transfiriendo al FOPEP esos recursos en septiembre de 1999; que la Ley 57 de 1964, mediante la cual el Ministerio de Salud cede sus dividendos a CAJANAL no establece destinación alguna para ellos ni para las acciones, mientras que el Decreto 2375 de 1974 establece que se deben destinar a la financiación de los programas de sala cuna y jardines infantiles, el Decreto 1566 de 1982 ordena que las acciones se destinen a los programas de bienestar del pensionado y el Decreto 386 prevé que los dividendos se destinen al pago de pensiones y no a la constitución de reservas pensionales.
Concluye que está claro que ni las acciones ni los dividendos en mención fueron tratados legalmente como reservas pensionales y que entre 1988 y 1994 CAJANAL destinó los dividendos al pago de pensiones, quedando incluidos en una unidad de caja para dicho pago. Por esa razón la Ley 490 de 1998 no afecta la titularidad de las acciones, y que los apartes acusados exceden la potestad reglamentaria al disponer lo contrario.
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LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDALa demanda fue contestada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en representación de la Nación, en el sentido de que diversas normas legales y reglamentarias han dispuesto que los dividendos de las acciones de la Previsora S. A. están destinados a pagar pensiones, y como quiera que dichos dividendos se pagaron con acciones es claro que tales acciones estaban destinadas igualmente a pensiones y por ello constituían una reserva pensional. En ese sentido el decreto acusado establece que las acciones de la Previsora S. A. de propiedad de CAJANAL constituyen una reserva pensional. De allí surge la legalidad del decreto. Al efecto cita como fundamento del mismo los artículos 9 de la Ley 33 de 1985; 1 y 2 del Decreto 386 de 1988; 1 de la Ley 15 de 1982 y 132 de la Ley 100 de 1993; explica que las reservas se caracterizan porque son recursos que se conservan con el fin de asegurar que con los mismos y sus rendimientos se podrán pagar las obligaciones cubiertas por la reserva y expone una reseña de la historia de la Ley 490 de 1998.Indica que no es posible invocar como violadas, por encontrarse derogadas cuando fue expedido el acto acusado, la Ley 6ª de 1945 y los decretos 1600 de 1945, 1050 de 1968, 3130 de 1968, 434 de 1971, 2395 de 1974, 670 de 1975, 1562 de 1982 y 3128 de 1983, y que no se viola el artículo 189, numeral 11, por cuanto el decreto busca lograr la cumplida aplicación de la ley reglamentada que ordenaba el...
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