Sentencia nº 25000-23-26-000-1992-2602-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 28 de Noviembre de 2002 - Jurisprudencia - VLEX 52567973

Sentencia nº 25000-23-26-000-1992-2602-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 28 de Noviembre de 2002

Ponente:RICARDO HOYOS DUQUE
Fecha de Resolución:28 de Noviembre de 2002
Emisor:SECCIÓN PRIMERA
RESUMEN

REGISTRO UNICO DE PROPONENTES - Nulidad de resolución que canceló de plano la inscripción de constructor. Antes de que el artículo 29 de la Constitución Política actual proclamara que el debido proceso es una garantía exigible en toda actuación administrativa, la Ley 58 de 1982 (artículo 5°) y el Código Contencioso Administrativo (artículos 3, 28, 34, 35 y 84) habían prescrito normas a favor de ese derecho fundamental. El derecho de defensa, que incluye el de audiencia previa a la decisión, es parte sustancial del debido proceso. Las anteriores normas aplicadas en su conjunto integran un procedimiento de imperativo cumplimiento en todas las actuaciones administrativas iniciadas de oficio por la administración. Con ello, según Rivero “el administrado deja, entonces, de ser extraño a la preparación del acto que le concierne; entre la autoridad y él se establece un diálogo; el puede hacer valer su punto de vista, llevar al expediente los elementos que posee; simultáneamente, toma conocimiento de los datos que desconoce; así colabora en la elaboración de su propio destino”. La administración entonces no puede sostener válidamente, como lo hace en el presente caso, que no se desconoce el derecho de defensa cuando expresamente en el acto administrativo deja establecido la procedencia de los recursos gubernativos, ya que allí el particular puede defenderse y solicitar las pruebas que encuentre necesarias. Tales recursos no suplen esa exigencia porque se trata de otra fase de la actuación administrativa, (procedimiento de segundo nivel) en la que se discute la decisión con quien participó en el procedimiento de formación de la misma. Es necesario concluir que en el caso cuestionado no se siguió un procedimiento previo. La cancelación de la inscripción en el registro de proponentes, se aplicó de plano, sin ningún procedimiento previo que garantizara el derecho de defensa. Si la inscripción en el registro de proponentes implica la creación de una situación jurídica de carácter particular y concreto a favor de la persona inscrita, si por mandato constitucional el debido proceso se debe aplicar a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, si el código contencioso administrativo establece un procedimiento general (arts. 3, 28, 34, 35) que se aplica a todas las entidades y órganos del poder público (art. 1 ibídem), debe concluirse, como lo concluyó el a quo “que cuando cualquier autoridad con antelación a la vigencia de la Ley 80 de 1993 decidía cancelar la inscripción de una persona en el Registro de Proponentes debía aplicar las normas de la parte primera del Código Contencioso Administrativo, pues, de una parte, esa ... (ver resumen completo)

 
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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: R.H. DUQUE

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil dos (2002).

Radicación: 25000-23-26-000-1992-2602-01(14040)

Actor: R.A.S.

Demandado: DISTRITO CAPITAL

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, el 21 de marzo de 1997, mediante la cual resolvió:

“1º. No prosperan las excepciones propuestas por el apoderado del Distrito Capital de Santafé de Bogotá.

  1. No prospera la objeción que por error grave formuló el apoderado del Distrito Capital de S. de Bogotá al dictamen pericial.

  2. Se declara la nulidad de las Resoluciones números 066 del 3 de diciembre de 1991 y 74 del 25 de marzo de 1992, proferidas por el Consejo del Registro Unico de Proponentes de Santa Fe de Bogotá, Distrito Capital, mediante las cuales, en su orden, se canceló la inscripción del Señor R.A.S. en el Registro Unico de Proponentes y se confirmó esa decisión.

  3. Como consecuencia de la declaración de nulidad anterior se condena al Distrito Capital Santa Fe de Bogotá a reconocer y pagar al señor R.A.S. el valor de los perjuicios materiales causados por concepto de pérdida de oportunidad, los cuales se estiman en ocho millones ciento treinta y cuatro mil doscientos ochenta y dos pesos con ochenta centavos ($8.134.282.80), moneda corriente. Dicho valor se actualizará de acuerdo con el índice de precios al consumidor que expida el Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas a partir del 10 de abril de 1994 y hasta la fecha de ejecutoria de esta sentencia, conforme a lo indicado en la parte motiva de esta providencia.

  4. La suma actualizada que resulte de los indicado en el numeral anterior ganará intereses comerciales corrientes dentro de los seis (6) meses siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, en caso de no pago, y comerciales moratorios desde el vencimiento de ese término y hasta su cancelación.

  5. Para el cumplimiento de este fallo dése aplicación a lo previsto en los artículos 176 y 177 del C.C.A..

  6. Se deniegan las demás pretensiones de la demanda.

  7. Si esta sentencia no fuere apelada, consúltese con el H. Consejo de Estado.”

ANTECEDENTES PROCESALES
  1. La demanda

    El señor R.A.S., a través de apoderado, en demanda presentada el 6 de agosto de 1992 ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, formuló las siguientes pretensiones:

    “1.) Declárese la nulidad de las resoluciones números 066 de 3 de diciembre de 1991 y 74 del 25 de marzo de 1992, ambas expedidas por el Consejo del Registro Unico de Proponentes de Santafé de Bogotá, Distrito Capital, en cuanto que en tales actos administrativos se decidió, por el primero, del Registro Unico de Proponentes (sic) y por la resolución No. 074 del 25 de marzo de 1990 (sic) del mismo Consejo del Registro Unico de Proponentes se confirmó lo decidido respecto del ingeniero R.A.S., en el acto administrativo precitado.”

    “2.) Condénese a la parte demandada a resarcirle al ingeniero R.A.S., identificado con la cdula (sic) de ciudadanía No. 17’149.730 de Bogotá, D.C., los perjuicios morales y materiales que se le causaron con la expedición, vigencia y ejecución de los actos acusados.”

    “3.) Como consecuencia de las declaraciones anteriores condénese a la parte demandada a pagarle al ingeniero R.A.S., identificado con cédula de ciudadanía No. 17’149.730 Bogotá, D.C., o a su apoderado, como reparación pecuniaria, las siguientes cantidades líquidas de dinero:”

    “A.) Por concepto de perjuicios morales, el valor de dos mil (2.000) gramos de oro puro, al precio que tengan a la fecha de ejecutoria de la sentencia definitiva, según lo certifique el Banco de la República.

    B.) Por concepto de perjuicios materiales la suma que se demuestre, con un mínimo de CIEN MILLONES DE PESOS.

    En subsidio de la pretensión precedente, para el evento en que el daño material no pudiere avaluarse pecuniariamente, debido a que no exista dentro del proceso base suficiente para fijarlo por medio de peritos, ni aún después de surtido el trámite previsto en los artículos 307 y 308 del C.P.C., solicito que se señale como indemnización por este concepto una suma equivalente, en moneda nacional, al valor de cuatro mil (4.000) gramos de oro puro, (art.107 del Código Penal), al precio que tengan a la fecha de ejecutoria del fallo definitivo, según lo certifique el Banco de la República.”

    C.) La corrección monetaria sobre el valor de los perjuicios materiales conforme al índice de precios al consumidor, nivel de ingresos medios, por el lapso comprendido entre el tres (3) de diciembre de 1991 y la fecha de ejecutoria del fallo definitivo.

    D.) El valor de los intereses comerciales comerciales (sic) sobre las anteriores cantidades líquidas de dinero, por el lapso comprendido entre el tres (3) de diciembre de 1991 y la fecha de ejecutoria del fallo definitivo.”

    “4.) Que se condene a la demandada al pago de las costas, los gastos procesales y las agencias en derecho, que se causen durante el trámite del proceso.”

  2. Los hechos

    1. El ingeniero R.A.S. obtuvo por primera vez su inscripción en el registro único de proponentes de la alcaldía mayor de Bogotá, en el grupo de constructores, mediante la resolución No. 01012 de 1986; inscripción que actualizó en los años subsiguientes.

    2. En el trámite de solicitud de una nueva actualización, el Consejo de Registro de Proponentes resolvió cancelarla mediante la resolución No. 066 del 3 de diciembre de 1991, con el argumento de que uno de los documentos allegados -la declaración de renta del año 1988- no contenía una información veraz, previa verificación de ese documento con la Administración de Impuestos Nacionales.

    3. Dicho acto fue recurrido por el demandante, pero mediante la resolución No. 74 del 25 de marzo de 1992 el Consejo de Registro lo confirmó, toda vez que no encontró justificadas las razones esgrimidas por el actor.

    4. Considera el demandante que los actos que impugna fueron expedidos sin antes haberle dado la oportunidad de defenderse. Además, la entidad suministró a la prensa información sobre las cancelaciones que había realizado de personas inscritas en el registro, la cual fue publicada como “continúa campaña de moralización del Registro. Por falsedad sacan a 30 proponentes”, sin haber resuelto el recurso de reposición presentado por el demandante.

    5. Las resoluciones acusadas son nulas por falta de aplicación de los artículos 29 de la Constitución, 4, 14, 28, 34, 35, 43, 44 y 74 del c.c.a., por cuanto el Consejo de Registro de Proponentes de la Alcaldía Mayor de Bogotá desconoció la situación jurídica de carácter particular y concreto del demandante, ya que éste tenía el “status” de inscrito; por incompetencia funcional de quien expidió el acto al haberlo proferido en una reunión ilegalmente convocada; no se brindó el derecho de defensa al actor para que pudiera controvertir las pruebas que se allegaron al registro; desviación de poder por parte de los integrantes del Consejo de Registro y se ocasionó un grave perjuicio al demandante, habida cuenta de que se le impidió contratar con el Distrito Capital, como siempre lo había hecho, según las certificaciones de las distintas entidades distritales.

  3. El fallo impugnado.

    El tribunal encontró que no existían irregularidades relevantes, como lo afirma el demandante, en relación con las formalidades seguidas por el Consejo de Registro de Proponentes para tomar la decisión de cancelar su inscripción en el registro único de proponentes, ya que ésta fue adoptada por la mayoría absoluta de sus miembros, conforme a lo previsto por los arts. 6 y 7 del decreto distrital 0214 de 1986.

    Al examinar si la cancelación del registro único de proponentes se podía imponer de plano o si se requería seguir el procedimiento establecido en la primera parte del Decreto-ley 01 de 1984, “en cuanto a la comunicación al interesado sobre la iniciación de la actuación, la posibilidad de pedir pruebas y de ejercer el derecho de defensa”, el a quo consideró que ni el Código Fiscal del Distrito, ni las normas reglamentarias de la función del registro de proponentes, ni el decreto ley 222 de 1983 establecían un procedimiento o actuación previa para la adopción de esa decisión, como sí lo contempla ahora la ley 80 de 1993, la cual en forma expresa establece que la cancelación de la inscripción se ordenará previa audiencia del afectado (art. 22.6).

    Sin embargo, el tribunal consideró que eran aplicables las normas generales del c.c.a, esto es, que se imponía un procedimiento previo. Justificó su decisión en las siguientes razones:

    “1ª. La inscripción en el registro de proponentes implica la creación de una situación jurídica de carácter particular y concreto a favor de la persona inscrita, en virtud de la cual se encuentra habilitada legalmente para participar en los procesos de licitación y concurso que se convoquen para efectos de la adjudicación de los contratos del correspondiente sector estatal. En consecuencia esa situación jurídica particular y concreta no puede ser cancelada o revocada por la entidad encargada del registro sin la participación de la persona en cuyo favor se creó dicha situación y que igualmente participó en el proceso de inscripción, como quiera que esta necesariamente se produjo en razón de su solicitud.

    1. De conformidad con el artículo 29 de la Constitución Nacional, el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Y para cancelar la inscripción en el registro de proponentes necesariamente se debe adelantar una actuación administrativa. Ahora, ese debido proceso implica el derecho de audiencia de la persona interesada o que eventualmente pueda resultar afectada cuando culmine la actuación administrativa. La prevalencia de esa norma constitucional descartaba la posibilidad...

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