Sentencia nº 5725 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 10 de Febrero de 2000 - Jurisprudencia - VLEX 52584188

Sentencia nº 5725 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 10 de Febrero de 2000

Número de expediente5725
Fecha10 Febrero 2000
EmisorSECCIÓN PRIMERA
MateriaDerecho Público y Administrativo
Tipo de documentoSentencia

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: J.A. POLO FIGUEROA

Santa Fe de Bogotá, D.C., diez de febrero del dos mil.

Radicación número: 5725

Actor: J.V.G.

Demandado: AUTORIDADES NACIONALES

Referencia: APELACION SENTENCIA

La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia de 22 de abril de 1.999, mediante la cual la Sección Primera, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, negó las peticiones de la demanda.

ANTECEDENTES

A. La demanda

  1. - La petición

    El actor, en nombre propio, acude a la jurisdicción contenciosa administrativa en solicitud de que se hagan los siguientes pronunciamientos:

    Petición Principal: Que se declare la nulidad de los artículos 1, 2, 3, 4, 5 y 6 del decreto 238 de 1997, expedido por el Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá, D.C.

    Petición Subsidiaria: Que si no se decreta la nulidad de los artículos anteriores, subsidiariamente, se anule la expresión del artículo primero que reza: “así como el espacio público que está a su alrededor hasta 200 metros de distancia”, con la declaración adicional de que dicha nulidad envuelve la despenalización de las conductas incumbentes en la referida área.

  2. - Los hechos

    Los hechos que se relatan en el libelo respectivo se refieren a la expedición en sí del decreto acusado, a las razones y fundamentos jurídicos que se invocaron al efecto, y al contenido de sus preceptos más relevantes, a saber:

Primero

El Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá, D.C., en uso de las facultades legales otorgadas por el decreto núm. 1421 de 1993, por el Código Nacional de Policía y por el Acuerdo 18 de 1989, expidió el decreto 238 de 1997, por el cual se limita el expendio y consumo de bebidas alcohólicas en parques y escenarios recreativos y deportivos.

Segundo

El Alcalde fundamenta el decreto en los artículos 2º de la Constitución Política y 111 del Código de Policía.

Tercero

En el artículo primero del decreto en cuestión se prohibe el expendio y consumo de bebidas alcohólicas en ciertos lugares allí determinados. En los siguientes artículos se prescriben condiciones de permiso para el espectáculo y se crean sanciones para los infractores de la norma.

Cuarto

La prohibición se comenzó a aplicar desde el momento de su expedición, aún sin estar en vigencia el decreto, por órdenes de la Alcaldía Menor de San Cristóbal y de la Estación IV de Policía.

  1. Normas violadas y concepto de violación

    El actor denuncia como vulnerados los artículos 2, 25, 26, 84, 315.2, 322, 333 y 334 de la Constitución Política; 35 del decreto núm. 1421 de 1993; 300 del acuerdo 18 de 1989 del Concejo Distrital de Santa Fe de Bogotá; y 111 del Código Nacional de Policía.

    El concepto de la violación que expone, la Sala lo resume así:

    La Policía en su regulación y en su acción, vale decir, en sus reglamentos, actos y operaciones, está regida y mantiene un vínculo reglado por y con una normatividad que sólo se origina en la ley. En toda organización estatal, los órganos ejecutivos de cualquier índole y nivel al realizar actos de policía, bien en el plan jurídico, como en el puramente material, deben sujetarse a la ley. Toda acción de policía, aún la discrecional, debe tener un soporte en la ley formal. Toda normatividad inferior debe acomodarse dentro de la jerarquía de normas que constituye uno de los elementos esenciales de todo Estado de Derecho, en una normatividad superior, la cual en su rasero más alto deriva de la ley; y, desde luego, aunque sobra decirlo, de la Constitución por encima de la ley.

    Por lo tanto, en todo ordenamiento jurídico que se diga de Estado de Derecho, cualquier operación de policía, por leve o insignificante que sea, debe tener como base la ley formal como “ratio juris” legitimadora.

    La anterior posición encuentra respaldo en el artículo 84 de la Carta Política que prohibe a las autoridades públicas establecer requisitos o condiciones cuando ese derecho o esa actividad haya sido reglamentada de manera general.

    El artículo 333 de la Carta es el soporte constitucional para la libertad de la actividad económica y de la iniciativa privada dentro de los límites del bien común. La actividad interventora del Estado, sea ella reguladora de la economía o constituya actividad de policía en sus diversas modalidades, reclama la antelada autorización de la ley; en otras palabras, el Estado sólo puede manifestarse jurídica y materialmente para imponer límites a tales derechos y libertades basándose en la ley o premunido en su acción restrictiva de esos derechos y libertades por mandato de la ley. Los actos administrativos de cualquier órgano están sujetos al mismo encuadramiento dentro de la juridicidad superior. Aún más, la Constitución es tan estricta sobre el particular, que a las Asambleas, verbigracia, en materia de policía no se les admite tocar siquiera lo que ya ha sido tocado por la ley, sino que apenas las autoriza a que cubran campos que la ley no ha cubierto (artículo 300-8 Constitución Política).

    El Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá, aunque es el jefe de la policía del Distrito, cumple la función de “Conservar el orden público de conformidad con la ley” amén de que debe recibir y cumplir las instrucciones y órdenes sobre el particular emitidas por el Presidente de la República (artículo 315-2 Constitución Política).

    El artículo 300 del Código de Policía de la capital no consagra la prohibición terminante o perentoria, sino la posible autorización o permisión del consumo de bebidas alcohólicas en los espectáculos públicos. Lo que el Código de Policía prescribe es la posible permisión del consumo, en tanto que el Decreto 238 establece la absoluta prohibición del mismo; mientras el Código abre las puertas hacia la posibilidad permisiva del consumo de bebidas alcohólicas en los espectáculos públicos, el anterior decreto cierra toda posibilidad de consumo. El Alcalde en el decreto 238 crea sanciones que ni la ley ni el Código prevén. Entendemos que lo de crear ilícitos, contravenciones y fijarles sanción únicamente corresponde a la ley y no a los decretos del Alcalde.

    El Alcalde sustenta el acto impugnado en el artículo 111 del Código Nacional de Policía que dice “Los reglamentos de policía locales podrán fijar zonas y horarios para el funcionamiento de establecimientos donde se expendan bebidas alcohólicas”. Pero el reglamento de policía del Alcalde está sometido al cuadro de la legalidad y desde luego al marco constitucional, cuando se trata de regular derechos fundamentales y de garantías sociales. En suma, el acto acusado quebranta el ordenamiento jurídico superior y, por tal motivo, debe ser anulado.

    B. La sentencia apelada.

    El Tribunal, después de resumir la actuación procesal, negó vocación de prosperidad a los cargos y desestimó las pretensiones de la demanda, bajo las consideraciones siguientes:

    Primer cargo: La Sala considera que la limitación introducida por el acto acusado no vulnera realmente el derecho al trabajo, pues de ninguna manera priva al particular de aquella posibilidad de ejercer la tarea diaria de la cual deriva su subsistencia. Tampoco comparte el argumento del actor, según el cual, la prohibición de este decreto viola el artículo 2° de la Constitución Política.

    El decreto no dispuso la exigencia de requisitos adicionales para la actividad comercial sino que, únicamente, reguló parte de su ejercicio en procura del interés general. Con respecto a la libertad económica y la libre iniciativa privada, considera la Sala que no le asiste razón al demandante por cuanto este derecho de los ciudadanos no es absoluto, sino que debe ser regulado.

    Por ello, concluyó que el cargo no estaba llamado a prosperar.

    Segundo Cargo: La Sala no encuentra contradicción entre el decreto 1421 de 1993 y el decreto distrital 238 de 1997, como quiera que este último no reguló aspecto alguno relacionado con la organización y desarrollo de espectáculos públicos. La permisión del consumo de bebidas alcohólicas le corresponde exclusivamente a la autoridad encargada de autorizar su realización.

    Tercer Cargo: Consideró que la prohibición contenida en el acto acusado está de acuerdo con la normatividad del Código de Policía, ya que el mencionado estatuto le facilita a la policía disponer las zonas donde se permita el expendio de bebidas alcohólicas, lo cual lleva implícita la prohibición. La existencia de la llamada “reserva de ley”, si bien impone límites tanto al ejecutivo como al legislativo en sus potestades, no excluye de manera absoluta la posibilidad de adoptar, por vía general, determinadas regulaciones de tipo impersonal cuyo marco está dentro de la órbita propia de las funciones del Alcalde.

    1. EL RECURSO

  2. Ejercicio y sustentación del mismo.

    El demandante interpuso el recurso de apelación en tiempo oportuno y lo sustentó de manera breve con el argumento de que en la demanda no se discuten las razones de conveniencia y oportunidad que rodea la medida, sino que se centra en la validez jurídica de los medios utilizados para ello, cuyo acto administrativo resulta inválido en razón de haber sido expedido por un ente que carece de competencia y, por lo tanto, debe ser declarado nulo.

    Agrega que la sentencia impugnada, valiéndose de una interpretación inadecuada del ordenamiento jurídico y de una drástica y artificiosa minimización de los efectos que produce al acto acusado respecto de los ciudadanos, reconoce en el mismo una validez de la cual carece, puesto que fue proferido por un ente que no tiene la competencia para tomar ese tipo de decisiones. La tesis del Tribunal parecería aceptar que la distribución de competencias, que es uno de los pilares del Estado de Derecho, puede ser desconocida en ciertos eventos, cuando una razón o motivo extrajurídico así lo justifique.

  3. Trámite

    El trámite del recurso se ha surtido en debida forma y dentro del mismo el traslado para...

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