Sentencia nº 6038 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 1 de Junio de 2000
| Número de expediente | 6038 |
| Fecha | 01 Junio 2000 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: J.A. POLO FIGUEROA
Santa Fe de Bogotá, D.C., primero de junio de dos mil
Radicación número: 6038
Actor: BAVARIA S.A.
Referencia: APELACION SENTENCIA La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la sociedad demandante, contra la sentencia de 14 de octubre de 1.999, mediante la cual la Sección Primera, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca denegó las pretensiones de la demanda.
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La demanda
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- La petición
La sociedad actora, actuando por intermedio de apoderado, acudió a la jurisdicción contencioso administrativa para que se declare la nulidad del decreto 489 de 15 de mayo de 1998, expedido por el Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá D.C. “por el cual se limita el expendio y consumo de bebidas alcohólicas en parques y escenarios recreativos o deportivos”.
Los hechos que se relatan en el libelo respectivo se refieren a la expedición del decreto acusado y al objeto del mismo.
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Normas violadas
y concepto de violación
La memorialista denuncia como vulnerados los artículos 6º, 121, 315, numeral 1, y 333 de la Constitución Nacional; 12, numeral 18, 35, inciso 2, 38, numeral 1, del decreto número 1421 de 1993; y 9º, 108, 11, 207, 208, 210, 211, 212 y 218 del Código Nacional de Policía.
El concepto de la violación gira en torno de los cargos de:
- Falta de competencia del Alcalde para adoptar las medidas contenidas en el acto acusado.
- Ni en el Código Nacional de Policía ni en el Distrital existe norma alguna que prohiba el expendio y/o el consumo de bebidas alcohólicas en parques y escenarios deportivos o recreativos, ni en el espacio público circundante en área de 200 metros, como dispone el artículo 1º del decreto 489 demandado, de modo que la restricción no tiene respaldo legal alguno, .
- No tienen respaldo legal las sanciones previstas en los artículos 2º, 4º y 5º del decreto acusado y la contravención de encontrarse en estado de embriaguez en tales sitios o ingerir bebidas alcohólicas en los mismos, salvo en el caso de espectáculos públicos, en el que se tiene el artículo 300 del acuerdo distrital 18 de 1.989, con la diferencia de que esta norma prevé la posibilidad de ingerir o vender bebidas alcohólicas si el permiso otorgado para el espectáculo lo contempla.
De las acotaciones a tales cargos la Sala resalta las siguientes:
Las disposiciones que regulan conductas e imponen sanciones y las cuantifican son sustanciales, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, por tanto, de competencia del legislador; ni siquiera lo serían de las asambleas departamentales como tampoco del concejo distrital.
Luego, el Alcalde ha ejercido funciones que no son de su competencia, ni las normas que cita en el encabezado del decreto le confieren las facultades necesarias para actuar, según se puede constatar en la lectura de las mismas.
De modo que el decreto conduce a desconocer no solo la libertad de industria y comercio, sino también, las normas sobre competencia en materia policiva.
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La sentencia apelada
El Tribunal a quo, después de resumir la actuación procesal, desestimó los cargos de la demanda y, por ende, denegó las pretensiones de la misma, bajo la consideración de que el Alcalde sí tiene competencia para proferir normas tendientes a conservar el orden público en el respectivo municipio, atendiendo los artículos 315 de la Constitución Política, 91 de la ley 136 de 1.994, 35, inciso 2, del decreto 1421 de 1.993, de lo cual se infiere que al expedir el decreto acusado, el Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá lo hizo en ejercicio de sus funciones de primera autoridad policiva del Distrito, sin que la prohibición en él contenida constituya una restricción o limitación a la libertad, por cuanto no se está prohibiendo a la población el consumo de las bebidas mismas, sino pautas para ello, como tampoco significa una limitación a la libertad de empresa, pues no es una prohibición absoluta para la venta de bebidas embriagantes, sino que, por el contrario, delimita la zona geográfica para los dueños de los establecimientos comerciales.
Además que la Administración Distrital no está sujeta a las disposiciones de la Asamblea Departamental de Cundinamarca, según el artículo 2º del decreto 3133 de 1.968, en razón de lo cual el Distrito Capital tiene su propio reglamento de policía, consagrado en el acuerdo 18 de 1.989, y las sanciones previstas en los artículos 4º y 5º del decreto impugnado son el desarrollo de la facultad otorgada al Alcalde Distrital, por disposición del artículo 35, inciso 2, del decreto 1421, y la sanción prevista en el artículo 2 no es violatoria de los artículos 207 y 209 del Código Nacional de Policía.
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EL RECURSO
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Ejercicio y sustentación del mismo.
La apoderada de la demandante interpuso el recurso de apelación y para sustentarlo vuelve sobre los cargos de la demanda y los argumentos respectivos, como son la falta de competencia del Alcalde del Distrito Capital para expedir el acto acusado, lo que explica diciendo que la competencia para dictar normas de policía es del Concejo Distrital, de conformidad con lo establecido en el artículo 12, numeral 18, del decreto 1421 de 1.993, de donde la del Alcalde no es una competencia originaria sino reglamentaria de las normas dictadas por el Concejo (artículos 7º y 9º decreto 1355 de 1.970).
El hecho de que sea primera autoridad de Policía del Distrito no significa que tenga poder de policía autónomo o principal, como lo sostiene la sentencia impugnada, y trae al punto algunos apartes jurisprudenciales de la Sala sobre el alcance de la policía administrativa y la facultad de dictar reglamentos de policía.
La facultad contenida en el literal B, numeral 2, literal c), del artículo 91 de la ley 136 de 1.994 es aplicable en forma subsidiaria o residual, en un tercer orden de fuente normativa, al Distrito Capital, esto es, luego de la ley y del Código de Policía del Distrito, y la actividad reglamentaria del Alcalde debe ceñirse a la ley superior, la cual, en el artículo 9º del Código Nacional de Policía, señala que los Gobernadores y alcaldes no podrán expedir normas de conducta no contenidas en las ordenanzas o en los acuerdos; y la misma no puede ejercerse de manera absoluta o sin motivos suficientes para restringir la libertad basados en consideraciones de orden público o de restablecimiento del mismo, si ha sido alterado; y, en el caso, la prohibición es absoluta y sin motivo que la justifique.
Insiste en que el acto acusado crea una contravención no contemplada en los estatutos atrás citados, es restrictivo de la libertad, tanto personal como de industria y comercio, es violatorio de los artículos 9º y 108 del Código Nacional de Policía, así como en los demás cargos de la demanda, para terminar afirmando que el decreto 489 de 1.998 no es reglamentario dentro del criterio expuesto, ni contiene normas necesarias para ajustar las normas superiores a la realidad local; contiene sí normas de conducta restrictivas de la libertad, no contenidas en la ley, y sanciones desproporcionadas al hecho contravencional o excesivas dentro de una función meramente preventiva de la policía administrativa.
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Trámite
La alzada se ha surtido en debida forma, y el traslado para alegar de conclusión fue descorrido únicamente por la parte demandada, el Distrito Capital, cuyo apoderado reitera los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y en los alegatos de primera instancia, a los cuales se remite, y agrega, en contra de los cargos de la demanda, que de acuerdo con el artículo 91 de la ley 136 de 1.994, aplicable al Distrito, en concordancia con el artículo 35 del decreto 1421 de 1.993, el Alcalde sí tenía competencia para proferir el acto acusado; en consecuencia, no hubo violación de los artículos 9º y 111 del Código Nacional de Policía.
Así mismo, que respecto de la nulidad de los artículos 4º y 5º del acto acusado, la parte demandante no aporta elementos jurídicos suficientes para su declaratoria de nulidad, ya que no menciona ninguna norma violada por ellos.
Al no demostrarse la incompetencia del Alcalde, tampoco existe violación del artículo 333 de la Constitución Política, ni de los arts. 9º, 108, 207 a 212 y 218 del Código Nacional de Policía, y 300 del acuerdo 18 de 1.989.
En consecuencia, solicita, se denieguen las pretensiones de la demanda.
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El acto acusado
El decreto demandado, el número 489 de 15 de mayo de 1.998, publicado en el “REGISTRO DISTRITAL” de 15 de mayo de 1.998, número 1659, a la letra dice:
“DECRETO No 489
(Mayo 15 de 1.998)
“Por el cual se limita el expendio y consumo de bebidas alcohólicas en parques y escenarios recreativos o deportivos.
“EL ALCALDE MAYOR DE SANTAFE DE BOGOTA, D.C.
“En uso de sus atribuciones legales y en particular las que le confieren el artículo 15 del Decreto 1421 de 1.993; los...
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