Sentencia nº 3881 y 4147 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 10 de Junio de 1999
| Fecha | 10 Junio 1999 |
| Número de expediente | 3881 y 4147 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: J.A. POLO FIGUEROA
Santa Fe de Bogotá, D.C., diez de junio de mil novecientos noventa y nueve.
Radicación número: 3881 y 4147
Actor: PERSONERIA DE SANTA FE DE BOGOTA D.C. Y OTROS
Demandado: ALCALDE MAYOR DE SANTAFE DE BOGOTA
Referencia: APELACIÓN SENTENCIA
La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, contra la sentencia de 19 de marzo de 1.998 mediante la cual la Sección Primera, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca decretó la nulidad de los actos demandados.
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LA DEMANDA
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- La petición
El Personero del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá D.C. y la Federación Nacional de Pirotécnicos, a través de apoderados judiciales, por separado ; y el ciudadano S.S.A., actuando en su propio nombre, mediante demandas presentadas en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del C.C.A. y cuyos procesos, a la postre se acumularon por el a quo, acudieron ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en solicitud de que se hicieran las siguientes declaraciones:
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El primero, solicita la nulidad de los decretos números 755, 791 y 905 de 1.995;
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La segunda, reclama la nulidad de los artículos 1º, 2º, 3º y 4º del decreto 791 precitado; y
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El último, pide la nulidad de los decretos 791 de 1.995 y 120 de 23 de febrero de 1.996, decretos expedidos por el Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá D.C.
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- Hechos y omisiones en que se sustentan las demandas
Los hechos que se relatan en los libelos respectivos se refieren a la expedición en sí de los decretos acusados, a las razones y fundamentos jurídicos que fueron invocadas para ello y al contenido de sus preceptos más relevantes.
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Normas violadas y concepto de violación.
3.1. En la demanda formulada por el Personero Distrital se señalan como normas contrariadas por los decretos acusados, los preceptos siguientes:
- Los artículos 6º, 13, 25, 58, 84, 113, 209 y 333 de la Carta Política;
- Los artículos 1º, 83, 145 a 148, y 576 a 593 de la ley 9ª de 1.979;
- Los artículos 6º, 9º, 201, 207, 214, 218 del decreto ley 1355 de 1.970;
- Las resoluciones ministeriales números 19703 de 1.988 (derogada parcialmente) y 4709 de 1.995, expedidas por el Ministerio de Salud;
- El artículo 62 del acuerdo distrital número 18 de 1.989; y
- La ley 228 de 1.995.
Como razones de la violación se alegan las que se resumen a continuación:
a.- Incompetencia en la expedición de los actos demandados, toda vez que la atribución para disponer sobre medidas de carácter sanitario que regulen lo relativo a los artículos de alta peligrosidad de explosión reactiva como la pólvora, está radicada en cabeza del Ministro de Salud y en los organismos del Sistema de Salud, a los que corresponde la vigilancia y el control de la prohibición, fabricación, manejo, transporte, almacenamiento, comercialización y expendio de pólvora y artículos pirotécnicos, conforme a los preceptos en cita, en especial los contenidos en la ley 9ª de 1.979 y en las resoluciones del Ministerio de Salud que se mencionan.
Por lo anterior, el Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá D.C., al establecer las prohibiciones y las correspondientes sanciones por su violación, así como las demás medidas contenidas en los decretos acusados, usurpó facultades del Congreso de la República, para cuyo ejercicio no lo habilita el poder de policía y la facultad reglamentaria que adujo en tales decretos.
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Inconstitucionalidad e ilegalidad, que se concreta en la contravención de los principios y normas que a continuación se relacionan:
b.1. Violación del artículo 6º de la Constitución, porque el Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá, D.C. rebasó los límites de sus atribuciones constitucionales y legales ; y estableció condiciones adicionales a las previstas en la ley 9ª de 1.979 para la venta y exhibición de pólvora y obtención de autorizaciones.
b.2. Infracción del artículo 13 de la Constitución, al tomar el Alcalde medidas que afectan de manera directa y desproporcionada a un grupo de ciudadanos; y violación del principio de la confianza legítima, acogida por la H. Corte Constitucional en la sentencia T-612 de 13 de diciembre de 1.995.
b.3. Violación del artículo 25 de la Constitución, por cuanto de manera repentina se le impidió al gremio de los polvoreros el libre ejercicio del derecho al trabajo y a obtener una justa contraprestación por el esfuerzo y los recursos invertidos.
b.4. Violación del artículo 58 de la Constitución, porque el mentado funcionario se excedió en el ejercicio del poder de policía al decomisar la pólvora en forma masiva, sorpresiva y sin respeto del derecho de contradicción y defensa.
b.5. Vulneración del artículo 84 de la Constitución y de la ley 9ª de 1.979, en sus artículos atrás relacionados, por fijar requisitos no previstos en esta ley en lo que concierne a la actividad en referencia.
b.6. Quebrantamiento de los artículos 113 y 333 de la Constitución, por tomar el Alcalde medidas que no están comprendidas en sus atribuciones y funciones; y, además, de manera contraria a la ley.
b.7. Infracción de los artículos 6º y 9º del decreto 1355 de 1.970 y 62 del acuerdo distrital número 18 de 1.989, por las razones de incompetencia ya expuestas y por errónea interpretación del último de los precitados artículos.
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Desviación de poder, debido a que el A.M. utilizó el poder a él conferido, para unos fines distintos, toda vez que empleó el poder de policía que le reconoce la Constitución y la ley para regular materias distintas a las previstas en el ámbito de su competencia, desviándola por móviles diferentes a los asignados por la ley y obviamente por motivos distintos del interés público, habida consideración de que el fin perseguido resultó ser diferente del previsto en la norma que le atribuyó la competencia.
3.2. El apoderado de la Federación Nacional de Pirotécnicos, a su turno, denuncia como infringidas las siguientes normas superiores:
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Los artículos 333 y 334 de la Constitución, en concordancia con el 150 ibídem, porque las alcaldías no pueden prohibir actividades económicas, pues ello corresponde al Congreso de la República.
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El artículo 131 de la ley 9ª de 1.979, o Código Nacional Sanitario, en razón de que las alcaldías no pueden prohibir el uso de sustancias peligrosas, puesto que ésta es un atribución del Ministerio de Salud.
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Los artículos 150, numeral 1, y 300 de la Constitución, y 12 del decreto 1421 de 21 de 1.993, debido a que las alcaldías no pueden crear contravenciones ni legislar en materia de policía. Esta es atribución del Congreso de la República.
Por lo anterior, la violación se ocasiona por inaplicación, por no respetarse la competencia consagrada en las normas superiores invocadas, y por usurpación, derivada de que el alcalde tomó para sí competencias que son propias de otras autoridades.
3.3. El señor S.S.A. invoca como infringidos los artículos 58, 84, 113 y 333 de la Constitución Política; 32, 62 y siguientes, 359, 412 y 415 del acuerdo 18 de 1.989 expedido por el Concejo del Distrito Capital; y 2, 3, 7, 8 y 9 de la resolución número 004079 de 27 de noviembre de 1.995, expedida por el Ministerio de Salud, alegando razones que en el fondo coinciden con lo expuesto por los demandantes anteriores, en lo pertinente a estos artículos.
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LA SENTENCIA APELADA
El a quo, respecto de los procesos debidamente acumulados, dictó la sentencia de 19 de marzo de 1.998, en el sentido de declarar la nulidad de los actos atacados, como consecuencia de encontrar, de una parte, que en ninguna de las normas de la ley 9ª de 1.979, invocadas como fundamento jurídico de las demandas, se consagra competencia expresa para expedir decretos como los demandados y para regular las materias allí tratadas; y de otra parte, que el manejo de la temática contenida en las disposiciones legales indicadas corresponde al Ministerio de Salud, en orden a lo cual y con fundamento en el artículo 146 de la ley precitada expidió las resoluciones 19703 y 004709 de 1.995, la última de las cuales fue examinada por el Consejo de Estado, en sentencia de 20 de noviembre de 1.996, con ponencia del doctor E.R.A..
Agrega que tampoco existe ley que faculte al Alcalde del Distrito Capital para tomar las medidas en cuestión ; y que, incluso, el Código de Policía de Bogotá sólo lo autoriza para reglamentar lo referente a la época, sitios y condiciones en que se llevará a cabo la venta de pólvora y de juegos artificiales en plaza o vías públicas, como acertadamente lo destaca la Personería al sustentar los cargos.
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EL RECURSO DE APELACION
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Ejercicio y sustentación del mismo.
El apoderado del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá interpuso, en tiempo, el recurso de apelación contra el precitado fallo, el cual, en lo sustancial, lo sustentó con el argumento de que, contrario a la tesis del Tribunal, sí existe norma que le otorga al A.M. facultad para establecer prohibiciones y restricciones para la fabricación, venta y manipulación de pólvora, aunque no aparezca taxativamente reglamentada, como es el Acuerdo Distrital número 18 de 1.989, amén de que el poder de policía que le concedió la Constitución y la Ley para salvaguardar la vida y la integridad personal de los asociados, es lo suficientemente amplio para tomar las medidas rebatidas, por estar de por medio derechos fundamentales, como la vida, la integridad física y la protección de los derechos de los niños, cuya lesión por causa de la pólvora en Bogotá era un hecho notorio. De allí que hubiera acudido al artículo 35 del Estatuto Orgánico del Distrito Capital, y en vista de la inoperancia del Ministerio de Salud y de la inexistencia de medidas sobre la materia.
Acota que las disposiciones atacadas están amparadas en las resoluciones que reglamentaron la ley 9ª de 1.979, y que las aducidas por el Tribunal para fundamentar su decisión son normas de carácter general; y...
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