Sentencia nº 7300 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 31 de Enero de 1997
| Fecha | 31 Enero 1997 |
| Número de expediente | 7300 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Materia | Derecho Fiscal,Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejero ponente: DELIO GOMEZ LEYVA
Santafé de Bogotá, D.C., Treinta y uno (31) de enero de mil novecientos noventa y siete (1997)
Radicación número: 7300
Actor: SEGUROS DEL COMERCIO S. A. Y OTROS. ACUMULADOS
Demandado: SUPERINTENDENCIA BANCARIA
FALLO
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto mediante apoderado por Seguros del Comercio S. A, Seguros de Vida del Comercio S.A, Seguros de Vida Alfa S. A y Seguros Alfa S.A; Bancos de Crédito y Comercio, Colpatria, Anglo Colombiano, del Comercio, Caja Social de Ahorros, de Bogotá, Industrial Colombiano, Comercial Antioqueño, Extebandes de Colombia, de Caldas ( hoy Nacional del Comercio); Corporaciones Financieras Nacional, de Santander, Suramericana y del Tolima; Corporaciones de Ahorro y Vivienda Granahorrar y Ahorramás; Compañías de Seguros, Suramericana de Seguros de Vida S A, Compañía Suramericana de Seguros S A, Compañía Suramericana de Capitalización S A; la Compañía Suramericana de Financiamiento Comercial S A, y Almacenadora del Comercio Depósitos Generales Alcomercio; Corporaciones de Ahorro y Vivienda, Concasa, Colmena, Colpatria, Conavi, Davivienda y Las Villas; Compañía Colombiana de Seguros S A, Reaseguradora, Compañía Colombiana de Seguros de Vida S A Reaseguradora, Aseguradora Colseguros S A, Aseguradora de Vida Colseguros S A y Cédulas Colón de Capitalización Colseguros S A; Capitalizadora Colpatria S A, Seguros Colpatria S A y Seguros de Vida Colpatria S A, contra la sentencia del 16 de junio de 1995, desestimatoria de las súplicas de las demandas, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el juicio de nulidad y restablecimiento del derecho contra las resoluciones número 2647 de 1986, 5728 de 1986, que revocó parcialmente la anterior, al igual que las distintas resoluciones en virtud de las cuales, y respecto de los recurrentes que impugnaron las anteriores decisiones, la Superintendencia Bancaria resolvió desfavorablemente los recursos de reposición, decisiones en virtud de las cuales, la Superintendencia Bancaria impuso las contribuciones a cargo de sus vigiladas, por el primer semestre de 1986, debidamente aprobadas por el Ministro de Hacienda y Crédito Público.
Mediante la resolución número 2647 del 2 de mayo de 1986, el Superintendente Bancario, con fundamento en lo establecido en los artículos 23 de la Ley 45 de 1923, sustituido por el artículo 2° de la Ley 57 de 1931, y 2° del Decreto Ley 056 de 1951, fijó a título de contribución, los montos a cargo de las distintas entidades vigiladas, y cuya suma total ascendía a $ 1.723.950.805. Dicha resolución fue aprobada por el Ministro de Hacienda y Crédito Público.
Por medio de la Resolución No 5728 del 24 de octubre de 1986, la Superintendencia Bancaria revocó parcialmente la anterior decisión, en cuanto corrigió el número de una norma invocada en la parte motiva de la misma, y el artículo 1º, que fijó los montos totales a cargo de cada una de las entidades del sector financiero, en la medida en que invirtió el valor de la contribución correspondiente a las compañías, R. de Colombia S A, y Compañía Colombiana de Seguros de Vida S A Reaseguradora.
Algunas de las entidades vigiladas interpusieron recurso de reposición contra la Resolución No 2647 de 1986, recursos que fueron despachados desfavorablemente por la Superintendencia Bancaria, pues se confirmó la actuación surtida.
LA DEMANDA
Los apoderados de las recurrentes ya citadas, al igual que de otras entidades vigiladas, formularon sendas demandas de nulidad y restablecimiento del derecho, cuyos argumentos centrales fueron en esencia los mismos, y que en general acusaron violación de los artículos, 43, 63, 76 ordinales 13 y 14, y 206 de la Constitución de 1886; 35 y 36 del Código Contencioso Administrativo; 23 y 24 de la Ley 45 de 1923; 1°, 2°, 3° y 4° del Decreto 056 de 1951; 12 del Decreto 294 de 1973; 1°, 2° y 3° de la Ley 47 de 1971; 4°, 7° y 8° del Decreto 369 de 1972; 83 del Decreto 125 de 1976, 3° de la Ley 58 de 1982 y, 1°, 2° y 3° del Decreto 1939 de 1986.
Los conceptos de violación se sintetizan de la siguiente manera:
La Superintendencia Bancaria vulneró los artículos 43 y 76 ordinales 13 y 14 de la Constitución de 1886, porque a través de la resolución número 2647 de 1986, y desconociendo el principio de legalidad tributaria, resolvió imponer a las entidades vigiladas una contribución ilícita.
Se concretó la transgresión de los artículos, 2° de la ley 58 de 1982; 3° del Código Contencioso Administrativo y, 23 y 24 de la Ley 45 de 1923, por cuanto la decisión adoptada por la Superintendencia Bancaria y aprobada por el Ministro de Hacienda a través de la resolución número 2647 de 1986, adoleció de "la falta de una motivación suficiente y razonable" que no permitió que se ponderara la decisión de fondo mediante la cual se impuso una carga extraordinaria a un sector económico que no la podía soportar. Al respecto se indicó que el Ministro de Hacienda y Crédito Público no aprobó la resolución en mención, sino que simplemente la firmó, sin conocer el presupuesto y el detalle de los gastos de la Superintendencia Bancaria.
El Superintendente Bancario no elaboró oportunamente el "presupuesto de contribuciones y egresos" correspondiente al primer semestre de 1986, ni precisó "el detalle de los gastos" que debían atenderse con tales contribuciones, dando lugar a la violación de los artículos 63 de la Constitución de 1886 y 2° del Decreto 056 de 1951.
Los artículos 63 de la Constitución de 1886; 23 y 24 de la Ley 45 de 1923; 1°, 2°, 3° y 4° del Decreto 056 de 1951 y, 12 del Decreto 294 de 1973, que consagran el sistema presupuestal de la Superintendencia Bancaria, fueron transgredidos con la expedición de las resoluciones acusadas, debido a que dichos preceptos no fueron tenidos en cuenta por el Ministro de Hacienda ni por la Superintendencia Bancaria para la elaboración de su presupuesto de rentas, ni se atendió lo referente al presupuesto de gastos de la misma, en relación con el régimen de contribuciones adicionales a cargo de las entidades vigiladas.
En desarrollo de lo anterior, se señaló que la contribución que fije el Superintendente Bancario a las entidades vigiladas, debe ser impuesta con el único fin de atender los "gastos necesarios" para el manejo y sostenimiento de la Superintendencia, excluidos todos aquellos que puedan ser calificados como superfluos o suntuarios, y que, como la resolución número 2647 de 1986 no contiene el presupuesto de gastos de la Superintendencia Bancaria ni el "detalle de los gastos que deben atenderse con el monto de las contribuciones impuestas", el Ministro de Hacienda no pudo analizar la relación que debe existir entre el presupuesto de gastos y el de contribuciones o ingresos de la Superintendencia, lo que determinó la violación del artículo 2° del decreto 056 de 1951.
Se manifestó que a través del sistema de contribuciones a cargo del sector financiero, la Nación no puede obtener "rentas o ingresos ordinarios", ni con cargo a dichas contribuciones pueden apropiarse partidas con destino a cubrir gastos distintos de los "necesarios" para el funcionamiento de la Superintendencia Bancaria, como tampoco puede la Superintendencia, comprometerse en la adquisición de inmuebles o equipos que no necesita, o que necesitándolos, los puede tomar, por ejemplo, en arrendamiento. Tampoco resulta aceptable la imposición de contribuciones a las entidades vigiladas para incrementar el presupuesto de inversión.
A través de las resoluciones demandadas, la Superintendencia desconoció lo establecido en el artículo 4° inciso 2° del Decreto 056 de 1951, en el sentido de que no se pueden liquidar y cobrar contribuciones anticipadas.
Se presentó violación de los artículos, 1°, 2° y 3° de la Ley 47 de 1971 y, 4°, 7° y 8° del Decreto 369 de 1972, porque a juicio del apoderado de la actora, la Superintendencia Bancaria pretende adquirir un inmueble a través de la Caja de Previsión Social de la misma entidad y asumir el cumplimiento de una obligación que le corresponde al Fondo de Inmuebles Nacionales.
Los artículos 1°, 2° y 3° del Decreto 1939 de 1986 fueron también desconocidos por el Superintendente Bancario, debido a que dichas normas no lo facultaban para señalar contribuciones excesivas ni para incrementar el patrimonio de inversión de la Caja de Previsión Social de la Superintendencia.
La violación del artículo 206 de la Constitución de 1886 surgió porque mediante los actos demandados se exigió a las entidades vigiladas una suma mayor a la que de ellas podía recaudarse a título de contribuciones por el primer semestre de 1986, de acuerdo con el presupuesto nacional del mencionado año, expedido por medio de la Ley 111 de 1985 y liquidado a través del Decreto 3743 del mismo año. En este sentido señaló, que independientemente de que la suma incluida en el presupuesto de ingresos como contribuciones de las entidades vigiladas ha debido ser de igual cuantía a la partida apropiada para la Superintendencia Bancaria ($2.172.060.000) y de considerar que en dicha suma se estaban incluyendo partidas que no podían servir de base para exigir contribuciones a las vigiladas, la Superintendencia Bancaria no podía recaudar de las entidades sometidas a su vigilancia, en el año de 1986, una suma mayor de la establecida en el artículo 35 de la Ley 111 de 1985.
LA OPOSICION
La entidad demandada se opone a todas las pretensiones de cada uno de los actores con base en el argumento común de que las pretensiones carecen de causa y razón, y además, fueron formuladas de manera antitécnica, impidiendo sentencia de mérito.
Adicionalmente, la Superintendencia propuso en relación con la mayoría de libelos, la excepción de inepta demanda, porque al pretender la nulidad de la resolución No 2647 de 1986, se hace indispensable tener en consideración que dicho acto fue revocado mediante...
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