Sentencia nº 4014 (4015- 4068) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 15 de Mayo de 1997
| Número de expediente | 4014 (4015- 4068) |
| Fecha | 15 Mayo 1997 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: J.A. POLO FIGUEROA
Santa Fe de Bogotá D.C., quince de mayo de mil novecientos noventa y siete.
Radicación número: 4014 (4015- 4068)
Actor: J.C.H.P. Y OTROS
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Se decide, mediante sentencia, los procesos de única instancia radicados bajos los números 4014, 4015 y 4068, a que dieron lugar las demandas que, en acción pública, promovieron los señores J.C.H.P. y FRANCISCO JOSE DE CASTRO VELEZ; F.D.V.A. y G.C.C., tendientes a obtener la nulidad del artículo 23 del decreto 0568 del 21 de marzo de 1996, reglamentario de las Leyes Orgánicas del Presupuesto General de la Nación.
I.A. PROCESAL
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- Suspensión Provisional
Por auto del 26 de septiembre de 1996 dictado dentro del proceso 4015, se decretó la suspensión provisional de los efectos de la siguiente frase contenida en el inciso primero del artículo 23 del decreto 0568 de marzo 21 de 1996: “Las conciliaciones requieren de certificado de disponibilidad previo a su iniciación”.
Del mismo modo, mediante auto dictado dentro del proceso 4068, en dicha fecha, en relación con la suspensión provisional de los efectos de la disposición antes mencionada se dispuso estar a lo resuelto en el auto de la misma fecha, proferido dentro del expediente número 4015, es decir, se ratificó la medida provisional adoptada.
Contra los anteriores proveídos se interpusieron sendos recursos de reposición, los cuales fueron desatados conjuntamente, en virtud de la acumulación decretada dentro del proceso 4014, por providencia del 6 de febrero de 1997, en el sentido de confirmarlo.
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- Acumulación de procesos
A solicitud del señor apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, formulada al contestar la demanda dentro del proceso 4014, por providencia del 16 de enero del presente año se decretó la acumulación de los procesos radicados bajo los números 4015 y 4068, actores F.D.V.A. y G.C.C., en su orden, al número 4014, actor J.C.H.P. Y OTRO y se suspendió este último hasta tanto los demás procesos se encontrasen en el mismo estado procesal.
Por lo demás, se cumplió a cabalidad la actuación procesal propia del proceso ordinario, sin que se advierta causal alguna que pueda invalidar lo actuado.
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LAS DEMANDAS
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Las pretensiones.
Pretenden los demandantes, dentro de los procesos radicados bajo los números 4015 y 4068, la nulidad del artículo 23 del decreto 0568 de 21 de marzo de 1996 expedido por el Presidente de la República y el Ministro de Hacienda y Crédito Público.
Dentro del proceso radicado bajo el número 4014 se solicita solamente la nulidad de la frase inicial contenida en el artículo mencionado que a su tenor literal dice: “Las conciliaciones requieren de certificado de disponibilidad previo a su iniciación”.
Esta última solicitud se formula como subsidiaria dentro del proceso radicado bajo el número 4068.
Consisten básicamente en la expedición del decreto 0568 del 21 de marzo de 1996 por el cual se reglamentan las Leyes Orgánicas del Presupuesto General de la Nación, el cual fue publicado en el Diario Oficial número 42751 del 22 de marzo de 1996, fecha a partir de la cual entró en vigencia.
Adicionalmente se da cuenta de la expedición de la ley 23 de 1991 y del decreto 2651 de 1991, que consagran la conciliación; y se afirma que en las leyes 38 de 1989 y 225 de 1995, no se hizo mención alguna a las conciliaciones, y sólo en el artículo 65 de la ley 179 de 1994 se dispuso la presupuestación de los créditos judicialmente reconocidos, los laudos arbitrales y las conciliaciones, lo que implica que la asignación presupuestal deberá hacerse con posterioridad a dichos créditos.
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N.V..
Concepto de la violación.
3.1. Radicación número 4014.
En esta demanda se invocan como violados los artículos 189, numeral 11 ; 150, numeral 2 ; artículo 5º transitorio, literal e) ; 151, inciso 2 ; 152, literal b) ; 153, 229, 346, 352, 84, 29 y 6 de la Constitución, así como la ley 23 de 1991, el decreto 2651 de 1991 y el artículo 69 de la ley 80 de 1993.
El concepto de la violación se estructura a través de la formulación de los siguientes cargos:
a. Primer cargo. Violación del artículo 189, numeral 11, de la Constitución, por extralimitación del Presidente en su facultad reglamentadora por ir más allá de la ley que reglamenta. Este cargo se estructura bajo dos modalidades, a saber:
a.1. Extralimitación de la facultad reglamentaria por no tener la norma superior la hipótesis reglamentada. Se basa en que a la voluntad conciliadora por parte de la Administración, que se debe concretar con anterioridad a la audiencia de conciliación, se le da el carácter de acto administrativo, el que sí regula la Ley Orgánica. De esta manera la ley previó una hipótesis, la de la conciliación homologada por el juez o que tenga virtud de producir efectos jurídicos, mas el decreto inventó otra, la voluntad conciliadora por parte de la Administración, con lo cual violó el espíritu de la primera y se colocó en el plano del legislador.
Al darle a la conciliación un carácter diferente del previsto en la Ley Orgánica del Presupuesto para la figura de la conciliación, se creó un requisito que no tiene correspondencia dentro del ordenamiento legal, a saber, la exigencia del certificado de disponibilidad previa, que sólo deberá expedirse para la ejecución del presupuesto respecto de conciliaciones finiquitadas.
Al exigir el artículo 23 del decreto 0568 para la conciliación un requisito no contemplado por la ley, o darle un carácter que no tiene, se está en presencia de una extralimitación de la facultad de reglamentar, toda vez que dentro del cuerpo normativo de las Leyes Orgánicas del Presupuesto no existe disposición alguna al respecto.
a.2. Extralimitación por invadir una materia que no es de su competencia, con fundamento en que el Ejecutivo no puede ni debe inmiscuirse en otras materias cuando se ejerce la potestad reglamentaria, es decir, debe circunscribirse sólo al tema u objeto que reglamenta, que, para el caso, no era la conciliación sino las Leyes Orgánicas del Presupuesto. Al exigirse el certificado de disponibilidad previo para ir a conciliar, no sólo se reglamenta un aspecto que no se encuentra en la Ley Orgánica, sino que se introduce en un campo que sólo le está permitido al legislador. Si bien es cierto que una Ley Orgánica puede ser reglamentada, no es legal que a través de dicha reglamentación el Ejecutivo se arrogue competencias que están reservadas al Congreso.
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Segundo Cargo. Violación de la ley 23 de 1991 y del decreto 2651 de 1991 y de las leyes 192 de 1995 y 287 de 1996.
En relación con este cargo se reseña, en primer lugar, la expedición de la ley 23 de 1991, la exposición de motivos de la misma y la filosofía que informa la conciliación. Con esta ley no sólo se reformaron disposiciones contenidas en diversos códigos sino que se creó un mecanismo nuevo, concebido como un instrumento de paz, al hacer predicar del Estado lo mismo que de todo ser: quien debe, responde. Además se buscó que dichos créditos fueran expeditos para que se produjera una relegitimación de nuestros estrados judiciales al permitir al juez seguir operando al homologar la conciliación, a la vez que se descongestionaba el aparato judicial.
Asimismo, relaciona la expedición del decreto 2651 de 1991, reglamentado por los decretos 171 y 173 de 1993. Este decreto, pese a su transitoriedad, se encuentra vigente por haber sido prorrogado por las leyes 192 de 1995 y 287 de 1996; y se nutre de la misma filosofía de la ley 23 de 1991, es decir, la de buscar en la conciliación una forma de solución de litigios.
La lectura de las normas anteriores permite establecer que para que una conciliación sea tenida como tal y por tanto pueda tener el mismo tratamiento de las sentencias, se requiere que el juez la apruebe, ya sea la conciliación prejudicial o judicial, sin que dichas normas exijan el certificado de disponibilidad previo.
De esta manera se observa que para ir a conciliar no tan sólo se requiere ánimo conciliatorio sino que se está añadiendo otro requisito no contemplado en las normas especiales.
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Tercer cargo. Violación indirecta del artículo 69 de la ley 80 de 1993, norma mediante la cual se dispone que las autoridades no podrán establecer prohibiciones a la utilización de mecanismos de solución directa de las controversias nacidas de los contratos estatales, o prohibir la estipulación de la cláusula compromisoria o la celebración de compromisos para dirimir las diferencias surgidas del contrato estatal.
Se dice que es indirecta pues si bien con la norma acusada no se prohibe la posibilidad de plasmar la voluntad directa de conciliación para que el juez la homologue, se le ponen cortapisas a la misma a través de un requisito, como es el certificado previo de disponibilidad presupuestal, que hace casi imposible la utilización de la figura para la solución de controversias contractuales.
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Cuarto cargo. Violación del artículo 151 de la Constitución. Al Congreso está reservada la expedición de Leyes Orgánicas relativas a la preparación, aprobación y ejecución del presupuesto. Al disponer el Presidente de una facultad para regular aspectos presupuestales e imponer una calidad o título a una figura que carecía de ellos, obró en contravía de la Carta. Al exigir el certificado de disponibilidad previo para una eventual conciliación, legisló, ya que esta norma no estaba contenida en forma alguna en el Estatuto Orgánico del Presupuesto, de ahí que se tipifique la violación del artículo 151 invocado.
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Quinto cargo. Violación del artículo 84 de la Constitución. El certificado de disponibilidad previo, como se ha visto, no está exigido ni en la Ley Orgánica del Presupuesto ni en la ley 23 de 1991 o el decreto 2651 de 1991. Al exigir la norma acusada un requisito adicional al derecho y / o la actividad de la conciliación, que ya había sido reglamentada de...
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