Sentencia nº 3350 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 23 de Febrero de 1996
| Ponente | LIBARDO RODRÃGUEZ RODRÃGUEZ |
| Fecha de Resolución | 23 de Febrero de 1996 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ
Santa Fe de Bogotá, D.C., veintitrés (23) de febrero de mil novecientos noventa y seis (1996).
Radicación número: 3350
Actor: SOCIEDAD GREEN CARGO DE COLOMBIA LTDA.Procede la Sección Primera a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado lugar al proceso de la referencia, instaurada por la Sociedad Green Cargo de Colombia Ltda. a través de apoderado, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., con el fin de obtener la declaratoria de nulidad del Decreto 537 de 30 de marzo de 1994, “por el cual se establecen normas para la habilitación de depósitos y se dictan otras disposiciones”, expedido por el señor Presidente de la República con la firma de los Ministros de Hacienda y Crédito Público y de Comercio Exterior.
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El acto acusado
Lo es el ya mencionado Decreto 537 de 1995, expedido por el Presidente de la República “en ejercicio de sus facultades legales y especialmente de las conferidas por el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución Política, con sujeción a los artículos 3º de la Ley 6ª de 1971 y 2º de la Ley 7ª de 1991”, cuyo texto omite la Sala transcribir en razón a lo extenso de sus disposiciones, sin perjuicio de que en el correspondiente análisis se haga referencia general a su contenido, en caso necesario.
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Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación
La actora considera que el decreto acusado es violatorio de las siguientes disposiciones constitucionales, por las razones que, expresadas en la demanda y en el alegato de conclusión, se sintetizan a continuación bajo la forma de cargos (fls. 13 a 23 y 117 a 119).
Primer cargo.
El decreto enjuiciado es violatorio del artículo 150 numeral 19, literal c) de la Carta Política, por cuanto los soportes normativos que se invocaron para su expedición se refieren a competencias gubernamentales ajenas al establecimiento de requisitos y condiciones operativas de los depósitos para el almacenamiento de mercancías bajo control aduanero.
Si se tiene en cuenta que la competencia asignada al Presidente de la República por el artículo 189 numeral 25 de la Constitución se concreta, en lo pertinente, en la facultad para “modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas”, disposición esta concordante con la del artículo 150 numeral 19, literal c) ibidem, ello implica que tal facultad debe ejercerse de acuerdo con los contornos generales de las Leyes Marco de Aduanas y de Comercio Exterior que se pretenden desarrollar, en las cuales se señalan los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para “modificar, por razones de política comercial, los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas”.
De acuerdo con lo anterior, se tiene que para expedir el acto acusado el Gobierno no podía apoyarse en el artículo 3º de la Ley 6ª de 1971, pues éste se limita a condicionar las modificaciones del régimen de aduanas a las recomendaciones del Consejo de Cooperación Aduanera de Bruselas, al esquema del Código Aduanero Unico de la ALALC, a la legislación comparada y a los progresos técnicos de la administración aduanera, condicionamiento del que no se desprende facultad empresa ni implícita para regular actividades económicas conexas con el régimen aduanero.
El mismo resultado negativo se produce al estudiar el artículo 2º de la Ley 7ª de 1991, en tanto ninguno de los principios que enuncia tiene relación con la regulación de los agentes económicos que participan en el almacenamiento de las mercancías. En tal disposición se enumeran los principios a los cuales debe someterse el Gobierno “al expedir las normas por las cuales habrá de regularse el comercio internacional del país, es decir, establece las orientaciones políticas de esa actividad”.
En su alegato de conclusión manifiesta la actora no compartir el argumento de la parte demandada, en el sentido de que en desarrollo de la Ley 6ª de 1971 el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2666 de 1984, en el cual se señaló que se entiende por regímenes aduaneros “... las normas que regulan las diferentes operaciones de importación, exportación, almacenamiento y tránsito de mercancías”, y que, por tanto, tal definición se encuentra ajustada a lo que el legislador de 1931 consideró como materia aduanera o régimen de aduanas, por cuanto quien define que se entiende por régimen de aduanas es la ley y no los decretos que se expidan con base en ella.
Segundo cargo.
El acto acusado viola el artículo 333 del ordenamiento constitucional, que establece que la actividad económica y la iniciativa privada son libres dentro de los límites del bien común; que sólo la ley podrá establecer o autorizar permisos previos o requisitos para su ejercicio, y que el Estado, por mandato de la ley, debe impedir que se obstruya o restrinja la libertad económica, por cuanto al exigir condiciones y requisitos para el ejercicio de la actividad de los depósitos de mercancías, implica condicionamientos y restricciones a esa actividad económica, que deben tener fundamento claro y expreso en la ley y no en un decreto reglamentario.
La anterior conclusión se corrobora con la prohibición contenida en el artículo 84 de la misma Carta Política que también resulta quebrantado, según el cual cuando una actividad ha sido regulada de manera general por la ley, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio.
Tercer cargo.
Violación del artículo 211 de la Carta Política, pues mientras que atribuye a la ley el señalamiento de las funciones que el Presidente de la República podrá delegar en sus Ministros y Directores de Departamentos Administrativos, el decreto acusado, en abierta contradicción de dicha norma, delega en la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales la determinación de los requisitos que los depósitos de mercancías deben acreditar para obtener las licencias (arts. 4º y 6º), su renovación (art. 1º) y la habilitación de depósitos transitorios (art. 10).
Cuarto cargo.
Incompetencia del Gobierno Nacional para expedir el acto acusado, que impone su declaratoria de nulidad por violación de los artículos 122 y l23 constitucionales, pues si en un Estado de Derecho toda competencia debe ser reglada, de tal manera que los servidores públicos “ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento”, y si se tienen en cuenta las atribuciones constitucionales y legales invocadas para la expedición del Decreto 537 de 1995, “... hay que precisar que el ejercicio de dichas funciones sólo puede tener por objeto el señalado por el legislador al momento de fijar los parámetros generales de régimen de aduanas, que tal como se señaló atrás, en el presente caso es ajeno a la actividad económica de las personas jurídicas que se dedican al almacenamiento de mercancías».
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Las razones de la defensa
De la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público (fls. 50 a 59). Ellas son, en resumen, las siguientes:
En relación con el primer cargo. La Ley 79 de 1931 se expidió con el fin de
regular íntegramente la materia aduanera y en cuanto al almacenamiento de mercancías se previó que existieran bodegas oficiales directamente atendidas por la Administración del lugar en donde quedaran ubicadas, y que en algunos casos el Director General de Aduanas podría autorizar que en los Almacenes Generales de Depósito se almacenaran mercancías importadas o en tránsito, en cuyo caso quedaban sujetos al control de la Dirección General de Aduanas, quien mediante reglamento podía establecerles unos requisitos, cuya inobservancia da lugar a la imposición de sanciones.
A raíz de la reforma constitucional de 1968 se expidió la Ley 6ª de 1971, Marco de Aduanas, en cuyo desarrollo se profirió el Decreto 2666 de 1984, por el cual se revisó parcialmente la legislación aduanera, derogando la mayor parte de la Ley 79 de 1931 y en su artículo lº señaló que se entiende por regímenes aduaneros “las normas que regulan las diferentes operaciones de importación, exportación, almacenamiento y tránsito de mercancías”, definición que se ajusta a lo que el legislador de 1931 consideró como “materia aduanera” o «Régimen de Aduanas». Es decir, que el almacenamiento o depósito de mercancías objeto de importación o exportación hace parte del régimen de aduanas, como lo puntualizó la Sección...
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