Sentencia nº 841 de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 8 de Agosto de 1996
| Número de expediente | 841 |
| Fecha | 08 Agosto 1996 |
| Emisor | Sala de Consulta y Servicio Civil |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero ponente: LUIS CAMILO OSORIO ISAZA
Santa Fe de Bogotá, D.C., ocho (8) de agosto de mil novecientos noventa y seis (1996).
Radicación número: 841
Actor. MINISTRO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL
Referencia: Pensiones de Congresistas, reajuste, ingreso mensual promedio, intereses moratorios e indexación (Ley 4ª de 1992 y Ley 100 de 1993, Decretos 1359 de 1993 y 1293 de 1994).
El señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social formula a la Sala los siguientes interrogantes:
“1. Como quiera que no todos los congresistas tienen el mismo ingreso, se pregunta, para efectos del reajuste de la Ley 4ª de 1992, si se debe tomar el ingreso mensual promedio que durante el último año y por todo concepto perciba el congresista, como lo señala el artículo 17 de la Ley 4ª, o de lo que perciban los congresistas, como lo dispone el parágrafo del mismo artículo y los artículos 5° del Decreto 1359 de 1993 y 7° del Decreto 1293 de 1994.
“2. Sobre la aplicación del reajuste de que trata el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, (IPC), frente al reajuste ordenado por la Corte Constitucional, el Fondo de Previsión del Congreso pregunta la manera como deben ser liquidadas las pensiones:
Se aplica el reajuste del artículo 14 de la Ley 100 de 1993, (IPC) y en el evento de que el monto de la pensión reajustada sea inferior al 75% del ingreso mensual promedio que durante el año y por todo concepto percibió el congresista, debe reajustarse a dicho porcentaje, o
Se toma el 75% del ingreso mensual promedio devengado en el último año por el congresista y a dicho valor se le aplica el porcentaje de aumento del IPC (art. 14 de la Ley 100).
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Como la Corte Constitucional ordenó aumentar el reajuste del 50 al 75%, así lo hizo el Fondo del Congreso, y como posteriormente la misma corporación mediante acción de tutela, dispuso que dicho reajuste debía producirse desde enero de 1992, lo cual ocurrió con posterioridad a la notificación de la sentencia, se pregunta si por no haberse reajustado desde 1992, se originan tanto el pago de intereses moratorios como la indexación”.
Con el fin de absolver la consulta formulada, la Sala analiza el régimen jurídico aplicable correspondiente.
Normas constitucionales
En primer término, la propia Constitución Política determina los órganos del Estado con competencia para establecer el régimen salarial y prestacional; otorga al Congreso la función de dictar mediante ley las normas generales y señalar en ella los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para establecerlo; se incluyen facultades respecto de los miembros del Congreso, el de los empleados públicos y el correspondiente a la fuerza pública (art. 150.19, letra e). La Carta dispone entonces el concurso de dos ramas del poder público con el fin de definir lo correspondiente a los salarios y prestaciones de los miembros del Congreso; por una parte, con la expedición de normas generales; y por otra, su fijación por el Gobierno Nacional, mediante decretos, sujetos a los objetivos y criterios expedidos por el Congreso.
El condicionamiento de los actos administrativos expedidos por el Gobierno Nacional a las normas generales de la ley, ostenta carácter especial, por prescripción constitucional.
La pensión de jubilación, como fuente de protección de los trabajadores corresponde al contenido de los derechos previstos por la misma Constitución Política; así lo ha reiterado la Corte Constitucional en distintas providencias, en ellas se garantiza:
– La seguridad social, beneficio irrenunciable de todos los habitantes (art. 48); el pago oportuno y el reajuste periódico de las pensiones legales, artículo 53 (Sentencia T - 347 de 1994).
– La competencia de la ley para definir los medios para que los recursos destinados al pago de las pensiones, mantengan su poder adquisitivo constante, artículo 48 (Sentencia T - 135 de 1993).
– La responsabilidad estatal de mantener la capacidad adquisitiva de la moneda (art. 373).
También la Corte Constitucional (Sentencia T - 426 de 1992) ha destacado el alcance del artículo 46 de la Carta, en cuanto a la protección y la asistencia de las personas que han llegado a la edad de jubilación por parte del Estado, haciéndose necesario proteger la igualdad “para todo el conjunto de los pensionados” (T - 456 de 1994), el pago oportuno de las prestaciones a su favor, así como su derecho a la seguridad social.
Finalmente, dispone la Carta en relación con reajuste de la asignación de los miembros del Congreso:
“Artículo 187. La asignación de los miembros del Congreso se reajustará cada año en proporción igual al promedio ponderado de los cambios ocurridos en la remuneración de los servidores de la administración central, según calificación que para cada efecto expida el Contralor General de la República”.
Este mecanismo constitucional de aumento a las asignaciones de los congresistas, las cuales son fundamento para calcular el monto de las pensiones es factor determinante en el examen y conclusiones de esta consulta.
Régimen legal
El fundamento para el régimen pensional de los congresistas reposa en la Ley 4ª de 1992, ley general con base en la cual se dictaron los Decretos 1359 de 1993 y 1293 de 1994 que también se examinarán.
En ejercicio de las competencias constitucionales atribuidas al Congreso, se expidió la Ley 4ª de 1992, la cual dispone:
“Artículo 1º. El Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esta ley, fijará el régimen salarial y prestacional de:
...
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Los miembros del Congreso Nacional.”
En relación directa con los miembros del Congreso y respecto de pensiones, ordena la misma ley:
Artículo 17.
“El Gobierno Nacional establecerá un régimen de pensiones, reajustes y sustituciones de las mismas para los Representantes y Senadores. Aquellas y estas no podrán ser inferiores al 75% del ingreso mensual promedio que, durante el último año, y por todo concepto, perciba el Congresista. Y se aumentará en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal.
Parágrafo. La liquidación de las pensiones, reajustes y sustituciones se hará teniendo en cuenta el último ingreso mensual promedio que por todo concepto devenguen los Representantes y Senadores en la fecha en que se decrete la jubilación, el reajuste o la sustitución respectiva” (subraya la Sala).
Desglosado este precepto legislativo marco, la Sala encuentra el siguiente contenido:
– Los sujetos destinatarios del régimen son los representantes y senadores.
– Las materias objeto de regulación son las pensiones, sus reajustes y sustituciones.
– Aumento anual en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal.
– Para las pensiones y sustituciones se establece, como regla general, un valor mínimo del 75% del ingreso mensual promedio que, durante el último año, y por todo concepto, perciba el Congresista.
Debe tenerse en cuenta que el parágrafo se refiere también al último ingreso mensual promedio que por todo concepto devenguen los representantes y senadores en la fecha en que se decrete la jubilación, el reajuste o la sustitución respectiva.
Se observa que la redacción del inciso se refiere a “aquellas y éstas”, pudiendo dar a entender que inicialmente los reajustes (por ser género masculino) no estarían comprendidos en los efectos del porcentaje señalado; la Corte Constitucional declaró que también están comprendidos (Sentencia 456 de 1994).
De otro lado, la consulta plantea la diferencia que existe en cuanto a la prevalencia en el contenido del texto principal del artículo 17 que se refiere al ingreso mensual promedio “que perciba el Congresista” en contraste con lo expresado sobre la materia en el parágrafo del mismo artículo que invoca el ingreso mensual promedio que “devenguen los representantes y senadores” texto con elementos comunes a los de los artículos 5° del Decreto 1359 de 1994 y 7° del 1293 de 1994. Sobre este punto, se advierte que las liquidaciones de la pensión de cada congresista, lo mismo que la sustitución y sus reajustes son situaciones individuales, personales y corresponden a cada quien conforme al tiempo de servicio al momento en que se retire definitivamente del cargo y demuestre el tiempo y los demás factores, los cuales consten en la correspondiente documentación acreditada al momento de la respectiva solicitud y operación de liquidación de la pensión; desde luego, esta liquidación individual no suele resultar uniforme con las que corresponden a los demás congresistas, salvo que todos los factores coincidan en cada uno de los rubros.
“El sistema de seguridad social integral” que constituye el objeto de la Ley 100 de 1993, es disposición ordinaria de carácter general, donde se prevén normas y procedimientos de beneficio social para garantizar la protección por las contingencias con carácter económico y de salud que puedan afectar a las personas y a la comunidad.
En cuanto a su aplicación y compatibilidad con el régimen previsto para los servidores públicos, en el pasado fue objeto de providencias dictadas por la Corte Constitucional. La Sala también se ha pronunciado sobre la materia y en oportunidad anterior, señaló:
“...Respecto de pensiones es admisible deducir incongruencia entre las Leyes 4ª de 1992, que tiene carácter de ley marco, y 100 de 1993 que, como ley ordinaria, no debió inmiscuirse en la materia pensional en cuanto ésta ya había sido objeto de regulación para el sector público (Consulta 674, marzo 23 de 1995).
Sobre esta situación es necesario destacar también la remisión del Decreto 1293 de 1994 respecto del sistema de pensiones de los congresistas a la Ley 100, así:
“Artículo 1º. Campo de aplicación. El sistema general de pensiones contenido en la Ley 100 de 1993, se aplica a los senadores, representantes y empleados del Congreso de la República y del fondo de previsión social del Congreso, con...
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