Sentencia nº 3195 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 16 de Noviembre de 1996
| Fecha | 16 Noviembre 1996 |
| Número de expediente | 3195 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero Ponente: LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ
Santafé de Bogotá D.C., dieciséis (16) de noviembre de mil novecientos noventa y seis (1996)
Radicación número : 3195
Actor: F.L.H..
Procede la Sección Primera a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado lugar al proceso de la referencia, instaurada por el ciudadano y abogado F.L.H. en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., con la finalidad de obtener la declaratoria de nulidad “del acto administrativo mediante el cual los señores Ministros de Hacienda y Crédito Público, Agricultura y Desarrollo Rural, Desarrollo Económico y Comercio Exterior sirvieron ‘como garantes de los compromisos’ que adquirieron la Federación de Cultivadores de Palma Africana y un grupo de industriales privados procesadores de ese producto”.
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El acto acusado.
Las declaraciones de los señores Ministros que conforman el acto demandado, están contenidas al final del documento denominado “Convenio Marco para la Absorción y el Suministro de la Producción Nacional de Aceite de Palma Africana”, firmado entre el Presidente de la Federación Nacional de Cultivadores de Palma de Aceite —Fedepalma—, de una parte, y los representantes de las siguientes entidades: Federación Colombiana de Fabricantes de Grasas y Aceites Comestibles —Fedegrasas—, Asociación Nacional de Jaboneros y Productores de Detergentes —Analsa—, Grasco S.A., G.S.A., Progral S.A., D.S.A., Jabonería Central S.A., Aceites y Grasas Vegetales S.A. —Acegrasas S.A.—, Sociedad Industrial de Grasas Vegetales Sigra S.A. y D.L.S.A., por la otra.
Además, firman el Convenio como “adherentes”, de acuerdo con lo previsto en la Cláusula Décima Primera del mismo, los representantes de las siguientes empresas: Grasas y Derivados S.a. Graoesa, D.S.A., Fábrica Nacional de Grasas Ltda. —Gravetal—, Fábrica de Aceites S.A. y Productora y Comercializadora de Aceites y Grasas Vegetales Comestibles —Distriaceites Ltda.—.
Las referidas declaraciones de los citados Ministros, son del siguiente tenor (fls. 7 a 8 C.. No. 1):
“Como garantes de los compromisos que adquieren las partes que intervienen en el Presente Convenio Marco, lo suscriben los doctores G.P.R., en su condición de Ministro de Hacienda y Crédito Público, A.H.G., en su condición de Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, R.M.B., en su condición de Ministro de Desarrollo Económico y D.M.G., en su condición de Ministro de Comercio Exterior, quienes se obligan a:
“1. Las importaciones del complejo de semillas oleaginosas, grasas y aceites animales y vegetales, estarán sujetas a visto bueno del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Para quienes se acojan a los términos de este Convenio, la importación de aceites y grasas se mantendrá en régimen de libertad, salvo lo estipulado en el numeral 3 de la cláusula Segunda y en el numeral 2 de la Cláusula Quinta.
“2. El visto bueno a las importaciones de la industria seerá automático e inmediato para quienes suscriban el presente Convenio Marco.
“3. Para contribuir al normal desarrollo de la producción y comercialización de la palma en Colombia y su inserción en los mercados internacionales, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural buscará con el Ministerio de Agricultura y Ganadería del Ecuador la adopción de un convenio similar al que aquí se plantea, dada la similitud de la problemática de la palma en ese país.
“4. El Gobierno Nacional se compromete a propiciar la creación de un Fondo para impulsar y promoveer la exportación de aceite de palma, sus fracciones y derivados y, en sus productos terminados, al equivalente en aceite crudo de palma, del cual harán parte Fedepalma, la Industria y el Gobierno. Una vez creado este Fondo, el Gobierno estudiará la forma de sus aportes al mismo.
“5. En la reglamentación que expida el Gobierno Nacional para la debida ejecución del presente Convenio Marco, este garantizará que no se vulnerarán los actuales niveles de competitividad de toda la cadena de aceites y grasas.
“6. Habida cuenta de la estrecha interacción existente entre el aceite de palma, los demás aceites y grasas y las demás semillas oleaginosas, el Gobierno Nacional se compromete a que, en el caso de abrir negociaciones sobre convenios de absorción de cualquiera de los productos aquí enunciados, se invitará a participar en dichas negociaciones a los firmantes de este Convenio y las decisiones finales que en ellas se adopten no vulnerarán los niveles de competitividad de toda la cadena de aceites y grasas.
“7. El Gobierno Nacional se compromete a reglamentar los resultados de los Acuerdos Periódicos de Regulación del Mercado Nacional del Aceite de Palma y sus Fracciones, a que se lleguen en el seno del Comité de Concertación de que trata la Cláusula Octava del presente Convenio Marco”.
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Los hechos de la demanda.
Ellos son, en resumen, los siguientes (fls. 55 a 58 C.. No. 1):
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El 17 de agosto de 1994 el Consejo Nacional de Política Económica y Social adoptó, como medida transitoria de política comercial, la absorción de cosechas nacionales en los términos que se transcriben a continuación:
“ ‘C. Absorción de cosechas nacionales
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Medidas transitorias de política comercial.
Con el fin de proporcionar seguridad a los agricultores y de controlar la sobreoferta de algunos productores agropecuarios, los Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural y de Desarrollo Económico, con el concurso del Ministerio de Comercio Exterior, fomentarán la suscripción de acuerdos entre los productores y procesadores agroindustriales que garanticen la absorción de las cosechas nacionales y promuevan el mejoramiento de la competitividad sectorial en las cadenas agroindustriales de la cebada, el trigo, los aceites y los alimentos balanceados para animales. En los productos de los cuales se suscriban tales acuerdos y se establezca una mejora moderada en el precio del productor agropecuario, el Gobierno Nacional otorgará una rebaja arancelaria que compense el incremento de precios convenido. Para administrar el acuerdo, se recomenda al Consejo Superior de Comercio Exterior establecer vistos buenos a las importaciones de los productos en cuestión. De no llegarse en el plazo de 15 días a un acuerdo de absorción, se recomienda incrementar los niveles de arancel ad valorem...’”.
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La anterior formulación fue la base del Convenio Marco firmado entre la Federación Nacional de Cultivadores de Palma de Aceite —Fedepalma— (en adelante Fedepalma) y un grupo de industriales procesadores de grasas y aceites comestibles del país, que son, de otra parte, directa o indirectamente miembros de dicha Federación. Es decir, “...como la industria del aceite de palma se encuentra verticalmente integrada y la mayoría de la producción pertenece a quienes son a su turno cultivadores de la palma, el convenio es en buena parte comercialmente incestuoso”.
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El mencionado Acuerdo Marco tuvo por objeto fundamental fijar cuotas de absorción de aceite de palma por parte de los industriales, establecer mecanismos para la fijación del precio interno, determinar las cantidades del producto que puedan importarse o exportarse y mantener estables los “niveles de competitividad de toda la cadena de aceites y grasas”.
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En la cláusula Octava del Convenio Marco se prevé crear, mediante resolución, el Comité de Concertación Permanente sobre P., Competitividad, Calidad, Abastecimiento y Comercialización de la Producción y Procesamiento de Aceites de Palma, sus Fracciones y Derivados, integrado por representantes de Fedepalma, la Industria y el Gobierno Nacional, para desarrollar y garantizar el cumplimiento de los términos del Convenio Marco. Dicho Comité es el mismo creado mediante Resolución 070 de marzo 1o. de 1982, originaria del Ministerio de Agricultura, que fue declarada parcialmente nula mediante sentencia de 7 de mayo de 1990, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado.
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“Tras el espeso ropaje de las formulaciones del Conpes, los convenios entre agricultores e industriales como se dijo ya —en buena parte incestuosos— y la garantía que los Ministros le otorgan a ese acto privado, asumiendo ante ellos la obligación de usar sus facultades de determinada manera y en oportunidades específicas, lo que alienta es algo bien sencillo y prosaico: un grupo bien importante de industriales integrados con la producción de sus insumos agrícolas, se asocian con agricultores independientes y con el aval del Gobierno Nacional, le imponen el precio de la materia prima a la competencia industrial no integrada. Obviamente se haría lo posible para que los precios fueran elevadísimos, con lo que se beneficiarían transitoriamente los agricultores independientes y se quebraría sin misericordia a los industriales no integrados. Al fondo del escenario aparece el indefenso consumidor —todos los colombianos que ingieren alimentos cocinados en grasa o aceite— que pagan el alto precio resultante del convenio y más tarde el muchísimo más alto que les impondrían los industriales integrados cuando hubiesen eliminado la competencia a los que no lo están”.
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Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación.
El actor considera que el acto, acusado “—el convenio y su garantía—” es violatorio de las siguientes normas, por las razones que se sintetizan a continuación, expresadas en su demanda y en el alegato de conclusión (fls. 59 a 75 C.. No. 1 y 849 a 915 Cdno. No. 1A).
Primer caso. El acto acusado viola los artículos 6o., 13, 121 y 122 de la Carta Política por cuanto desconoce el principio de la competencia como regla y medida de la actuación de los funcionarios públicos, y porque rompe con el principio de igualdad de los particulares ante la ley.
En efecto, mientras que los citados artículos 6o., 121 y 122 prevén que los funcionarios públicos sólo pueden ejercer las funciones que les hayan sido...
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