Sentencia nº 7270 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 1 de Diciembre de 1995
| Número de expediente | 7270 |
| Fecha | 01 Diciembre 1995 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Materia | Derecho Fiscal,Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejero ponente: JULIO E. CORREA RESTREPO
Santa Fe de Bogotá, D.C., primero (1) de diciembre de mil novecientos noventa y cinco (1995)
Radicación número: 7270
Actor: L.F.C.T.
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
FALLO
El ciudadano L.F.C.T. en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 84 del C.C.A., demandó la nulidad de la expresión “e independientemente de quien sea su propietario o tenedor” del artículo 4º del Decreto 1909 de 1992.
La demanda
El Gobierno Nacional con fundamento en las facultades que le confieren los numerales 11 y 25 del artículo 189 de la Constitución Política y con sujeción a los artículos 3º de la Ley 6ª de 1971 y 2º de la Ley 7ª de 1991, en desarrollo de la Ley 6ª de 1992, expidió el Decreto 1909 de 1992, por medio del cual se modifica parcialmente la legislación aduanera.
El actor solicita que se declare la nulidad de la expresión “e independientemente de quien sea su propietario o tenedor” del artículo 4º del citado Decreto 1909 de 1992, norma que se transcribe totalmente:
DECRETO 1909 DE 1992. ARTICULO 4º
“Naturaleza de la obligación aduanera. La obligación aduanera es de carácter personal, sin perjuicio de que se pueda hacer efectivo su cumplimiento sobre la mercancía, mediante el abandono, la aprehensión y decomiso, con preferencia sobre cualquier otra garantía u obligación que recaiga sobre ella, e independientemente de quien sea su propietario o tenedor”. (La Sala subraya la frase acusada).
DISPOSICIONES VIOLADAS
El accionante señala como transgredidas las siguientes normas, con su respectivo concepto: numerales 1, 2 y 19 del artículo 150 de la Constitución Política; literal a), artículo 152 de la Constitución Política; numerales 11 y 25 del artículo 189 de la Constitución Política; artículos 2362, 2417 y 1568 del Código Civil.
CONCEPTO DE LA VIOLACION
El libelista desarrolla el concepto de violación diciendo que de manera genérica y desde el punto de vista de la función que corresponde a las diferentes ramas del poder, así como de las imbricaciones que la Constitución Nacional prevé respecto de dichas funciones, el Decreto 1909 está muy lejos de ser reglamento modificatorio del régimen aduanero y constituye un hecho en la materia dictada por fuera de toda competencia e incluso, sin el lleno de los requisitos que hubiesen permitido predicar la competencia orgánica del señor P. de la República.
Considera que la política aduanera es del resorte del poder legislativo y concretamente del Congreso. Es este órgano quien mantiene el control y la pauta en el asunto y al que corresponde fijar o determinar los derechos y obligaciones básicos que de tal política se derivan.
Resumiendo, considera que el Decreto 1909 de 1992 adolece de las siguientes irregularidades:
“– Fue expedido sin que mediase una condición para el ejercicio de su competencia como lo es una ley de pautas para ser uso de la facultad modificatoria.
– Trata de tópicos que no tienen absolutamente nada que ver con las modificaciones por razones de interés comercial o de política comercial y versa sobre ámbitos que son absolutamente ajenos a dicho interés.
– Se ocupa de materias que son inherentes y esencialmente legislativas”.
El actor concreta el concepto de violación así:
“1. Falta de competencia (indebido ejercicio de la competencia) por extralimitación de las funciones que se consagran en los términos del numeral 25 del artículo 189 de la Constitución Nacional por cuanto dentro de la lógica que permite las modificaciones al régimen aduanero resulta imperativo que éstas se efectúen por cuestiones de política comercial y el afectar un bien de terceros al cumplimiento de la obligación de otras personas es ajeno a toda relación con dicha política.
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Falta de competencia o indebido ejercicio de la competencia porque la reglamentación de esta materia y concretamente lo que se establece en la expresión impugnada hace parte de un estatuto que se produjo sin el cumplimiento de una condición esencial para la validez del mismo y concretamente sin que se hubiera dictado las normas generales estatutarias del objetivo y criterios a las que deben sujetarse el gobierno para modificar las disposiciones concretas y régimen de aduanas, numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Nacional.
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Carencia de competencia para crear garantías sobre bienes de terceros para caucionar el cumplimiento de obligaciones ajenas y para vincularlo por ende a los efectos de dicha obligación, por cuanto dicha área es inminentemente legal.
Se violan entonces el artículo 152, literal a) de la C.N., el artículo 150, numerales 1º y 2º de la C.N., el artículo 2362 del Código Civil en lo que hace al origen de la fianza y que señala que las fuentes de la misma no pueden ser distintas de la convención, la ley o el decreto.
El artículo 2417 del Código Civil, por cuanto no se puede retener una cosa del deudor en seguridad de la deuda, sin su consentimiento, salvo en los casos en que la ley lo designa, menos aún puede retenerse una cosa de un tercero al que sin derecho alguno se coloca en la calidad de fiador.
El artículo 1568 del Código Civil, en cuyos términos la solidaridad cuando no haya sido declarada, debe ser establecida por ley como modalidad de las obligaciones, por cuanto en el caso que nos ocupa, a través de una fianza o prenda constituida en virtud de una norma inepta para vincular a terceros, se convierte al derecho - habiente sobre la mercancía de manera tácita y subsidiariamente en garantes solidario de la obligación principal”.
A. también que por vía reglamentaria o modificatoria de las normas de política aduanera, no puede crearse un gravamen sobre una mercancía y menos aún un gravamen preferencial sobre ella, no es menos cierto, que si dicha mercancía es de propiedad de quien cometió la falta o violó la obligación aduanera, existe una relación directa entre su falta y un bien de su patrimonio que puede ser afectado por la violación administrativa al régimen aduanero.
Empero, parece aberrante que fuera de todas las irregularidades en que se incurre al crear una garantía preferencial con derecho de retención, se establezca que dicha garantía existe con independencia de quien sea su propietario o tenedor.
No debe olvidarse que corresponde a la ley determinar quiénes son responsables y de qué manera, del cumplimiento de las obligaciones aduaneras.
Advierte además el actor que el artículo 3º del decreto impugnado señala una pluralidad de personas que pueden ser responsables de la obligación aduanera, pero que dicha norma no establece solidaridad alguna.
OPOSICION A LA DEMANDA
La Nación –Ministerio de Hacienda y Crédito Público– Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, por conducto de apoderado judicial contestó la demanda, y se opuso a las pretensiones del actor.
Considera que el decreto acusado fue expedido en desarrollo de una ley marco, transcribe las normas constitucionales pertinentes y manifiesta:
“Conforme con las normas transcritas, son claros los límites constitucionales que hay entre el poder legislativo del Congreso y el poder del Gobierno de regular lo relativo al régimen de aduanas. Mientras que el...
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