Sentencia nº 11001-03-26-000-1998-00024-01(15329) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 2 de Julio de 2007 (caso NULL)
| Fecha | 02 Julio 2007 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Materia | Derecho Civil |
| Tipo de documento | Sentencia |
DECRETO 2664 DE 1994 - Artículo 39 / POTESTAD REGLAMENTARIA / REVOCATORIA DIRECTA - Adjudicación de baldío / ADJUDICACION DE BALDIOS - Revocatoria directa / INCORA - Revocatoria directa
La Sala se pronunciará únicamente respecto del problema planteado, es decir, si el Gobierno, al reglamentar los incisos sexto y séptimo del art. 72 de la ley 160 de 1994, excedió el ámbito a él otorgado por el numeral 11 del art. 189 Const., en cuanto limitó las resoluciones respecto de las que es posible ejercer la potestad de revocatoria directa sin el consentimiento del afectado, límite que se denota como ajeno al contenido de la disposición reglamentada. Siendo este el punto a solucionar, se erige como presupuesto necesario determinar cuál es la norma -entendida ésta como el resultado de un proceso hermenéutico- que puede extraerse de los incisos sexto y séptimo del artículo 72 de la ley 160 de 1994. Para ello resulta indispensable realizar una integración normativa, en donde se expongan los preceptos que han regulado la materia, posibilitando, de esta forma, la construcción de una perspectiva contextualizada y, por consiguiente, adecuada al tema de estudio; razón, esta, por la que se analizará el desarrollo que la regulación ha presentado, estableciendo las posibilidades previstas en cada momento por la disposición vigente respecto de la revocatoria directa de las resoluciones de adjudicación de terrenos baldíos.
REVOCATORIA DIRECTA - Evolución legislativa / REVOCATORIA DIRECTA - Decreto ley 2733 de 1959 / REVOCATORIA DIRECTA - INCORA. Excepción / ADJUDICACION DE BALDIOS - Revocatoria directa. Consentimiento expreso
Respecto de la regulación del tema en las distintas épocas se resalta que, aunque existía la posibilidad de revocar sin el consentimiento del afectado desde la vigencia de la ley 4ª de 1973, esta potestad únicamente se podía ejercer dentro de los dos años siguientes a la expedición de la resolución que adjudicaba el bien; posteriormente, el art. 268 del C.C.A., al derogar la disposición que consagraba este procedimiento especial, obligó a que en estos casos se aplicara el procedimiento de revocatoria general previsto por el art. 69 y ss de este cuerpo normativo, el cual exige consentimiento previo y expreso del afectado; dicha regulación fue exceptuada por la ley 30 de 1988, que estableció un procedimiento de revocatoria que no necesitaba del consentimiento expreso y escrito del afectado, aunque en los demás aspectos remite al procedimiento general establecido por el C.C.A.. Condiciones que son reafirmadas de forma expresa por el art. 72 de la ley 160 de 1994.
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA - Revocatoria directa. INCORA / DERECHOS ADQUIRIDOS - Revocatoria directa. INCORA
La Sala debe establecer si la limitación temporal prevista por el artículo 39 del decreto 2664 de 1994 es contraria a la amplitud que, de acuerdo con la argumentación de la actora, prevé la disposición reglamentada, es decir el art. 72 de la ley 160. Siendo este el asunto a resolver, encuentra la Sala que el análisis lógico se integra de dos instancias de solución: una primera, consistente en determinar el contenido y alcance del art. 72 de la ley 160; y, en segunda medida, la de establecer el contenido y alcance de la disposición objeto de la acción, con el propósito de constatar un posible desbordamiento de los parámetros normativos abiertos a ésta última. No puede existir interpretación del art. 72 de la ley 160 de 1994, que sea ajena al capítulo en el que el mismo se inserta. El capítulo XII de este cuerpo normativo trata la forma en cómo debe realizarse la adjudicación de baldíos, así como las reglas y condiciones a las que debe someterse la explotación de aquellos bienes que hayan sido adjudicados en virtud de la ley 160 de 1994; más aún, el inciso final del art. 72, disposición en donde se consagra la acción de nulidad y el procedimiento administrativo especial de revocatoria directa, establece que las resoluciones de adjudicación expedidas deberán incluir las limitaciones y prohibiciones señaladas en dicha disposición, expresando, claramente, la idea de que las mismas aplican a las adjudicaciones que se realicen durante la vigencia de la ley 160, pues sólo las que se hagan a partir de ese momento podrán cumplir con la exigencia de incluir dichas limitaciones y prohibiciones. El corolario de estas reflexiones debe resaltar la ineludible consideración del papel de principios constitucionales como la confianza legítima y la protección de situaciones consolidadas al momento de interpretar la ley, más aún cuando dicha interpretación se hace dentro de un Estado Social de Derecho, cuyas autoridades no tienen fin diferente a proteger efectivamente a todos los administrados en su vida, honra, bienes y libertades, con el objetivo de alcanzar el cumplimiento de los fines esenciales al Estado - art. 2 Const.-, entre los cuales está, sin duda, el brindar seguridad jurídica. Siendo esta la interpretación que cabe hacer de la ley, se aprecia que el artículo del decreto impugnado no excede, al menos por las razones expuestas en la acción, la facultad reglamentaria con que está revestido el Gobierno en estos casos. En efecto, si la posibilidad de revocatoria directa sin el consentimiento del afectado sólo es aplicable a las resoluciones expedidas en aplicación de los preceptos de la ley 160 de 1994, no puede entenderse que la limitación temporal que contiene el art. 39 del decreto 2664 exceda el ámbito reglamentario con que el Gobierno contaba en este caso, así como tampoco que con el mismo se vulnere de forma alguna el derecho de propiedad protegido por el art. 58 Const.. Por el contrario, considera la Sala que una interpretación diferente afectaría situaciones consolidadas que, sin duda, implicarían la afectación ilegítima de derechos adquiridos, desconociendo la prohibición del propio art. 58 Const.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO
Bogotá, D.C., de junio de dos mil siete (2007)
Radicación número: 11001-03-26-000-1998-00024-01(15329)
Actor: M.G.M.
Demandado: NACION-MINISTERIO DE AGRICULTURA
Referencia: ACCION DE NULIDAD
Procede la Sala a decidir la acción pública de nulidad instaurada por la señora M.G.M. contra el artículo 39 del decreto 2664 de tres de diciembre de 1994, mediante el cual se reglamenta el capítulo XII de la ley 160 de 1994 y se dictan los procedimientos para la adjudicación de baldíos y su recuperación.
I.H. de la demanda
La accionante, actuando en nombre propio y en ejercicio de la acción pública consagrada en el art. 84 del C.C.A., interpuso demanda de nulidad por inconstitucionalidad contra el art. 39 del decreto 2664 de 1994 , cuyo texto consagra
(diciembre 3)
Por el cual se reglamenta el Capítulo XII de la Ley 160 de 1994 y se dictan los procedimientos para la adjudicación de terrenos baldíos y su recuperación.
El Presidente de la república de Colombia, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales , y en especial las que le otorga el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política,
DECRETA:
Artículo 39. Procedencia. El Incora podrá revocar directamente, de oficio o a solicitud de parte, en cualquier tiempo, sin necesidad de solicitar el consentimiento expreso y escrito del titular, las resoluciones de adjudicación de tierras baldías proferidas desde la vigencia de la ley 30 de 1988, y las que se expidan a partir de la ley 160 de 1994, cuando se establezca la violación de las normas constitucionales, legales o reglamentarias vigentes al momento en que se expidió la resolución administrativa correspondiente.
Las resoluciones que se hubieren dictado con anterioridad al 22 de marzo de 1988, fecha en que entró a regir la ley 30 de 1988, sólo podrán ser objeto de recurso extraordinario de revocación directa con sujeción a las prescripciones generales del Código Contencioso Administrativo.
Los cargos que la demandante plantea contra la norma son tres:
i. Exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria.
Sostiene que el Gobierno Nacional, con la expedición del artículo 39 del decreto 2664 de 1994, excedió la potestad atribuida al Presidente de la República por el numeral 11 del art. 189 de la Constitución.
Basa su acusación en que el art. 72 de la ley 160 de 1994, precepto reglamentado por la norma acusada, estableció que la revocatoria de una resolución de adjudicación podría hacerse “en cualquier tiempo” sin que mediara el consentimiento del afectado, cuando quiera que se presentaren las condiciones exigidas por dicha disposición; mientras que, y en contravía de lo consagrado por el art. 72 de la ley 160, el dispositivo demandado limita temporalmente la posibilidad en cabeza del Incora, ya que excluye la alternativa de revocar directamente el acto de adjudicación de baldíos sin el consentimiento del afectado en aquellos casos anteriores a la entrada en vigencia de la ley 30 de 1988.
En este sentido agrega la accionante:
“En consecuencia, la disposición acusada, al introducir términos preclusivos, como son: `desde la vigencia de la ley 30 de 1988’, ‘a partir de la ley 160 de 1994’, y ‘con anterioridad al 22 de marzo de 1988’, modificó sustancialmente el significado de los incisos 6º y 7º del artículo 72 de la ley 160 de 1994, limitando drásticamente el ejercicio de la especial revocatoria agraria prevista por dicha norma superior.”
“Puede entonces, afirmarse, con toda certeza, que esas referencias a períodos de tiempo (sic) que hace la disposición reglamentaria cuestionada, no solo modifica el sentido y el espíritu de la norma reglamentada, sino que añade un mandato evidentemente contradictorio a la noción de ‘cualquier tiempo’ dada por el artículo 72 bajo análisis.”
En resumen, la accionante entiende que el artículo 72 de la ley 160 de 1994 otorga la posibilidad de revocar, sin el consentimiento previo y expreso del afectado, las resoluciones de adjudicación de...
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