Sentencia nº 25000-23-26-000-2000-01305-01(27203) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 10 de Septiembre de 2014
| Fecha | 10 Septiembre 2014 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Tipo de documento | Sentencia |
NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO - Adjudicatario de licitación pública / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - De Acto administrativo que adjudicó licitación pública / ADJUDICACION LICITACION PUBLICA - A Salvaguardar Limitada para la prestación del servicio de vigilancia en dependencia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar / ACTO PRECONTRACTUAL - Licitación pública / ACTO SEPARABLE DEL CONTRATO - Adjudicación licitación pública / ACTO DE ADJUDICACION Nulidad y restablecimiento del derecho acción procedente / CADUCIDAD IMPUGNACION ACTO DE AJUDICACION - Regulación legal Es de anotar primeramente por parte de la Sala que a simple vista la acción instaurada seria la pertinente para ventilar este caso, si en el caso materia de análisis se aplicara el artículo 77 de la Ley 80 de 1993 y antes de que la Ley 446 de 1998 hubiera modificado el artículo 87 del CCA., en razón de que para esa época la ley establecía que el acto de adjudicación podía impugnarse en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de conformidad con las reglas del CCA, cuyo artículo 136 establecía el término de caducidad de tal acción en 4 meses, contados a partir de la notificación, publicación o ejecución del acto. Según lo anterior, no había duda que el mecanismo idóneo para obtener el restablecimiento del derecho que hubiere sido violado con el acto de adjudicación, era la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Sin embargo la tesis antes expuesta no es aplicable a este caso, no solo, porque aquella cambió sustancialmente a raíz de la modificación que le introdujo la Ley 446 de 1998 al artículo 87 del C.C.A., al reducir a treinta (30) días el término para intentar la citada acción; sino por otras razones que aquí se expondrán. (…) la acción incoada en esta ocasión por el demandante fue la de nulidad y restablecimiento del derecho, orientada a obtener en estricto sentido la declaratoria de nulidad: del acto administrativo contenido en la resolución No 0401 del 3 de mayo de 2000, en virtud de la cual el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar Regional Santafé de Bogotá D.C.,–ICBF- adjudicó la Licitación Pública n° ICBF-RB-001-2000 a la firma Salvaguardar Ltda., para la prestación del servicio de vigilancia en las distintas dependencias o inmuebles de la entidad; entre otras pretensiones. FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTICULO 77 / LEY 446 DE 1998 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 87 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 136 ACTOS PRECONTRACTUALES - Son controvertibles a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - No interrumpe el proceso licitatorio, celebración y ejecución del contrato / NULIDAD ABSOLUTA - Puede invocarse ante la ilegalidad de actos precontractuales, una vez celebrado el contrato / ACTOS PRECONTRACTUALES - Controvertibles a través de la acción de controversias contractuales cuando se ha celebrado el contrato / CADUCIDAD - Treinta días Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, serán demandables mediante las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso, dentro de los treinta días siguientes a su comunicación, notificación o publicación. La interposición de estas acciones no interrumpirá el proceso licitatorio, ni la celebración y ejecución del contrato. Una vez celebrado éste, la ilegalidad de los actos previos solamente podrá invocarse como fundamento de la nulidad absoluta del contrato. (…) los actos separables y previos al contrato, como es el de la adjudicación, si bien pueden ser demandados invocando la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, su impugnación y control quedó también ahora cobijada por la acción prevista en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, para cuando se ha celebrado el contrato.
FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 87 ACCION DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Procedente para impugnar actos precontractuales una vez celebrado el contrato / CADUCIDAD - Treinta días para incoar acción de controversias contractuales de acto precontractual cuando se ha celebrado contrato En efecto, el artículo 32 de la Ley 446 de 1998, al modificar el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, que versa sobre las controversias contractuales, consagró la posibilidad de que los actos separables proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, sean demandables mediante las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso, dentro de los treinta (30) días siguientes a su comunicación, notificación y publicación, sin que la interposición de la acción interrumpa el proceso licitatorio, ni la celebración o ejecución de contrato, término que según la misma norma está además sujeto, como condición adicional, a la no celebración del contrato, pero una vez celebrado el contrato, la ilegalidad de los actos previos –como el de la adjudicación- solamente podrá invocarse como fundamento de nulidad absoluta de éste en el escenario de la acción de controversias contractuales. De tal manera que, transcurrido el plazo de 30 días para impugnar mediante la acción de nulidad y restablecimiento derecho el acto previo del contrato o una vez celebrado éste, los actos precontractuales -como el de la adjudicación -, únicamente, como se dijo, a términos de la norma procesal vigente, la ilegalidad de dicho acto podrá invocarse como fundamento de nulidad absoluta del mismo, mediante la acción de controversias contractuales. NOTA DE RELATORIA: En relación con la necesidad de pedir la nulidad absoluta del contrato y del acto precontractual. FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 87 / LEY 446 DE 1998 - ARTICULO 32 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 87 ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Procedente para impugnar actos precontractuales antes de la entrada en vigencia del artículo 32 de la Ley 446 de 1998 / PROCEDENCIA ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Antes de la adjudicación del contrato Advierte la Sala que al momento de expedirse el acto administrativo cuya nulidades se persigue en el numeral primero de las pretensiones de la demanda – proferido el 3 de mayo de 2000 - ya se encontraba en vigencia el artículo 32 de la Ley 446 de 1998, porque esta entró en vigencia el 8 de julio de ese mismo año, por expreso mandato del artículo 163 de la referida ley, el cual estableció que aquella entraría a regir a partir de su publicación. Si bien es cierto que el actor podía haber demandado los actos administrativos que se produjeron con motivo u ocasión de la actividad contractual, a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, lo anterior debió ocurrir “antes que se adjudicara el respectivo contrato”, porque si el contrato adjudicado se suscribe antes del vencimiento de los treinta días señalados para la caducidad de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de los actos previos, o vencido este término, quien esté legitimado para impugnarlos, sólo podrá hacerlo como fundamento de la nulidad del contrato, es decir, en ejercicio de la acción contractual”, teniendo como fundamento el numeral 4º del artículo 44 de la Ley 80 de 1993. FUENTE FORMAL: LEY 446 DE 1998 - ARTICULO 32 / LEY 80 DE 1993 ARTICULO 44 ACCION DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Es procedente una vez celebrado el contrato y la ilegalidad de actos previos solo puede cuestionarse a través de esta acción / CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS - Objeto servicios de vigilancia en inmuebles del Instituto de Bienestar Familiar / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCION - Debió intentarse acción de controversias contractuales por haberse celebrado contrato / ACTOS PRECONTRACTUALES - Cuando se ha celebrado contrato solo puede controvertirse a través de la acción contractual / ACTO ADMINISTRATIVO - Adjudicación del contrato / ACTO DE ADJUCACION DEL CONTRATO - Controvertible a través de la acción contractual / NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Indebida escogencia de la acción para impugnar acto precontractual y nulidad de contrato / NULIDAD DEL CONTRATO Y ACTOS PREVIOS - La acción procedente es la de controversias contractuales / NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Improcedente para controvertir ilegalidad de actos previos una vez celebrado el contrato / NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Procedente cuando se pretenda demandar actos precontractuales A pesar de estar demostrado dentro del expediente que “el contrato estatal de prestación de servicios con formalidades plenas celebrado entre el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar Regional Santafé de Bogotá y Salvaguardar Ltda., se suscribió el 5 de mayo de 2000 y la demanda se instaura un mes después a la celebración del referido contrato – 09 de junio de 2000-, el actor incurre en el grave y craso error, de demandar a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, cuando debió ejercitar la acción de controversias contractuales, pues bien, se itera, los precedentes jurisprudenciales “coinciden al señalar de manera irrefragable que una vez celebrado el contrato la ilegalidad de los actos previos sólo puede cuestionarse mediante la acción contractual pretendiendo no sólo la nulidad del contrato sino también la nulidad de los actos administrativos cuestionados y en cuya ilicitud se fundamenta la invalidez del contrato”; situación que no acontece en el sub lite, puesto que el actor se limita a pedir la nulidad del acto administrativo que hizo la adjudicación del contrato, sin que solicitara por ninguna parte la nulidad del contrato. ACTO PRECONTRACTUAL - Demandable a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho dentro de los 30 días siguientes a su comunicación, notificación o publicación / ILEGALIDAD DE ACTOS...
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