Sentencia nº 76001-23-31-000-1998-01093-01(31297) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 26 de Noviembre de 2014
| Fecha | 26 Noviembre 2014 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Tipo de documento | Sentencia |
COMPETENCIA FUNCIONAL DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA Limitaciones La competencia funcional del juez de segunda instancia está limitada por las razones de inconformidad expresadas por el recurrente en el escrito de sustentación del recurso de apelación y no por el mero acto procesal dispositivo de parte, a través del cual manifiesta, de manera abstracta, impugnar la respectiva providencia. Lo anterior significa que las competencias funcionales del juez de la apelación, cuando el apelante es único, no son irrestrictas, pues están limitadas, en primer lugar, por el principio de la “non reformatio in pejus”, introducido como precepto en el artículo 31 de la Constitución Política y consagrado por el artículo 357 del C. de P.C. y, en segundo orden, por el objeto mismo del recurso de apelación (revocar o modificar la providencia), cuyo marco está definido, a su vez, por las razones de inconformidad o juicios de reproche esbozados por el apelante, en relación con la situación creada por el fallo de primera instancia. Así, pues, al juez de segundo grado le está vedado, en principio y salvo las excepciones hechas por el legislador, revisar temas del fallo de primer grado que son aceptados por el recurrente (bien porque omite reargüirlos en la sustentación del recurso de apelación o bien porque expresamente los elimina de la discusión manifestando su asentimiento en relación con ellos), pues éstos quedan excluidos del siguiente debate y, por lo mismo, debe decirse que, frente a dichos aspectos, fenece por completo el litigio o la controversia. ACCIONES CONTENCIOSO ADMINISTRATIVAS DE CARACTER SUBJETIVO La fuente del daño determina el medio de control procedente para analizar la controversia / MEDIO DE CONTROL PROCEDENTE - Origen del daño / ACCION CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA PROCEDENTE - Origen del daño En reiteradas oportunidades, la jurisprudencia de la Sala ha señalado que, en las acciones contencioso administrativas de carácter subjetivo, la fuente del daño determina el medio de control procedente para analizar la controversia y, ésta, a su vez, la que establece la técnica apropiada en la formulación de las pretensiones de la demanda y la oportunidad en el tiempo para hacerlas valer por la vía jurisdiccional, de manera que si, por ejemplo, el daño tiene origen en la ilegalidad de un acto administrativo de carácter particular y concreto, la acción procedente será la de nulidad y restablecimiento del derecho, pues, para obtener el restablecimiento de los derechos subjetivos y la indemnización de los perjuicios causados, resulta menester emitir pronunciamiento acerca de la nulidad del acto, para efectos de desvirtuar las presunciones de legalidad y de veracidad que reviste y que hacen obligatorio su cumplimiento y obedecimiento, en los términos del artículo 66 del C.C.A. Pero, si el origen del daño no estriba en un acto administrativo, sino en un hecho jurídico (acción), una omisión o una operación administrativa, la acción procedente será la de reparación directa. NOTA DE RELATORIA: Consultar sentencia de 23 de abril de 2008, exp. 15906 EXPEDICION DE UN ACTO ADMINISTRATIVO QUE CAUSA UN DAÑO ANTIJURIDICO - Procede la acción de reparación directa para obtener la indemnización de los perjuicios causados a través del acto / EXPEDICION DE UN ACTO ADMINISTRATIVO QUE CAUSA UN DAÑO ANTIJURIDICO Procede el medio de control de reparación directa para obtener la indemnización de los perjuicios causados a través del acto / RESPONSABILIDAD PRECONTRACTUAL O CULPA IN CONTRAHENDO Será la particularidad de cada caso la que determine la acción procedente / RESPONSABILIDAD PRECONTRACTUAL O CULPA IN CONTRAHENDO -
Será la particularidad de cada caso la que determine el medio de control procedente En algunos eventos, el origen del daño antijurídico, es decir, aquel que el administrado no está en la obligación de soportar, surge de la expedición de un acto administrativo legal, cuya validez es incuestionable. En este caso, resulta improcedente promover la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener la indemnización de los perjuicios causados a través del acto, pues esta acción y la de simple nulidad están instituidas, en esencia, para controlar la legalidad de los actos administrativos y para pretender la declaración de nulidad de los mismos, con el fin de restablecer el orden jurídico que se ha visto alterado por causa del acto viciado de nulidad, con efectos ex tunc. La acción idónea para canalizar las pretensiones indemnizatorias, en este caso, es la de reparación directa. Las anteriores precisiones resultan importantes para determinar cuál es la acción procedente para debatir la responsabilidad precontractual (culpa in contrahendo) de la administración pública, pues a diferencia de lo que ocurre en el derecho privado, en la contratación estatal la etapa precontractual se gestiona a través de una actuación administrativa reglada que se debe ceñir a todo el plexo axiológico enunciado por el artículo 23 de la Ley 80 de 1993 y ello implica que las entidades administrativas se deben manifestar a través de actos administrativos, hechos, reglamentos y simples actos de la administración que, por supuesto, son susceptibles de los medios de control jurisdiccional en la forma prevista por el ordenamiento jurídico. Por tal razón, no es posible afirmar de manera categórica que la responsabilidad precontractual de la administración pública es susceptible de ser analizada a través de una sola de las acciones que consagra el Código Contencioso Administrativo, pues será la particularidad de cada caso lo que determine la acción procedente, con sujeción a los criterios anotados. RESPONSABILIDAD PRECONTRACTUAL - Ilegalidad del acto previo a la adjudicación. Requisitos para que proceda la indemnización El supuesto de responsabilidad precontractual de la administración pública que con más frecuencia se presenta es el que tiene origen en la ilegalidad del acto previo de adjudicación, caso en el cual, para que se abra paso la indemnización por haber sido privado del derecho de ser el adjudicatario del proceso de selección, el demandante está en la obligación de acreditar, de una parte, que el acto administrativo efectivamente lesionó normas superiores del ordenamiento jurídico y, de otra, que, efectivamente, su propuesta era la mejor y la más conveniente para la administración -en términos del servicio público-, es decir, que su propuesta era la que debía ser favorecida con la adjudicación, por cumplir la totalidad de los requisitos legales y de los contemplados en el respectivo pliego de condiciones, que es la ley del proceso de selección y la que materializa los criterios que informan el deber de selección objetiva, tal como lo dispone el artículo 29 de la Ley 80 de 1993. Cosa similar sucede cuando el perjuicio se genera por la ilegalidad del acto administrativo previo a través del cual se declara desierto el proceso de selección. FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTICULO 29 RESPONSABILIDAD PRECONTRACTUAL - Interés patrimonial negativo o de confianza. Noción, definición, concepto / ACTO DE ADJUDICACION QUE OTORGA DERECHO - No suscripción del contrato en la fecha convenida, sin justo y atendible derecho. Procede la acción de reparación directa / ACTO DE ADJUDICACION QUE OTORGA DERECHO - No suscripción del contrato en la fecha convenida, sin justo y atendible derecho. Procede el medio de control de reparación directa / NO SUSCRIPCION DEL CONTRATO EN LA FECHA CONVENIDA, SIN JUSTO Y ATENDIBLE DERECHO - Procede la responsabilidad extracontractual del Estado Existen otros casos que dan lugar a la responsabilidad precontractual, donde lo que se persigue es el llamado interés patrimonial negativo o de confianza, como sucede cuando una de las partes se sustrae de la obligación de celebrar el contrato en la fecha convenida, sin justo y atendible motivo, caso en el cual, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que la acción de reparación directa es la idónea para solicitar la indemnización de perjuicios que se causan (interés negativo), pues el artículo 86 del C.C.A. señala que “… la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño cuando la causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente del inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa”, al paso que el artículo 90 de la Constitución Política prevé que el “Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas”. Obsérvese que en estos casos la acción de responsabilidad extracontractual es procedente, porque, a pesar de que puede mediar un acto administrativo (generalmente el de adjudicación), éste no es el generador del daño; por el contrario, es el que otorga el derecho cuyo desconocimiento engendra la obligación indemnizatoria. (…) en materia contencioso administrativa, la obligación indemnizatoria en la etapa precontractual puede tener origen en la ilegalidad de la actuación administrativa que genera la nulidad del acto previo o en un hecho con relevancia jurídica que puede ocasionar daños, por el incumplimiento de las pautas que informan la buena fe y los deberes secundarios de conducta durante la etapa preliminar o de formación del contrato, como se dijo en precedencia, de manera que, según las circunstancias específicas, las pretensiones se pueden orientar a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, de la acción de controversias contractuales o de la acción de reparación directa. NOTA DE RELATORIA: Sobre el tema consultar de 7 de junio de 2001, exp. 13405 FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 86 CAUSA DEL PERJUICIO - Ilegalidad del acto administrativo que revocó directamente el acto de apertura de licitación. Procede la acción de nulidad y restablecimiento del derecho En el caso que analiza la Sala, los...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba