Sentencia nº 25000-23-27-000-2008-00049-02(19402) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 10 de Septiembre de 2014
| Fecha | 10 Septiembre 2014 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Materia | Derecho Fiscal |
| Tipo de documento | Sentencia |
PRECALCULO DEL EFECTO PLUSVALIA - Aunque no constituye la liquidación definitiva de la participación en plusvalía, es un acto definitivo demandable ante la Jurisdicción, en cuanto crea una situación jurídica que afecta al contribuyente. Reiteración jurisprudencial El demandado considera que las resoluciones por las que se realizó el precálculo del efecto plusvalía son actos de trámite, no susceptibles de control jurisdiccional porque contienen una decisión provisional, ya que posteriormente se expidió el acto administrativo definitivo por el que se estableció el cálculo del efecto plusvalía a cargo de la actora […] Si bien el precálculo efectuado por la Administración no constituye la liquidación definitiva de la participación en plusvalía, toda vez que ésta se determinó mediante la Resolución 1394 de 14 de octubre de 2011, los actos administrativos que determinaron el precálculo son definitivos y crean una situación jurídica que afecta al contribuyente, en razón al pago que debe hacerse de tal precálculo para que pueda surtirse el trámite de la licencia de urbanismo […] Así pues, el precálculo del efecto plusvalía establecido en las resoluciones demandadas creó a la actora una situación jurídica particular y concreta, por lo que éstas constituyen actos definitivos y, por ende, susceptibles de control jurisdiccional, según el artículo 50 del C.C.A, en concordancia con el artículo 135 ibídem […] FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 - ARTICULO 50 / DECRETO 01 DE 1984 - ARTICULO 135 NOTA DE RELATORIA: La síntesis del caso es la siguiente: Se estudió la legalidad de los actos por los que la Secretaría Distrital de Planeación de Bogotá hizo el precálculo del efecto plusvalía por metro cuadrado de terreno, respecto de un predio de la Sociedad Constructora Bogotá, S.A., dentro del trámite de la licencia de urbanismo y construcción del mismo. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca anuló los actos y declaró que la demandante no estaba obligada a pagar suma alguna por concepto de precálculo. La S. revocó esa decisión y, en su lugar, previa consideración de que los referidos actos son definitivos y, por ende, pasibles de control de legalidad, negó su nulidad. Al respecto precisó que si bien el precálculo no es la liquidación definitiva de la participación en plusvalía, los actos administrativos que lo determinan son definitivos, dado que crean una situación jurídica que afecta al contribuyente, debido al pago que debe hacer del mismo para el trámite de la licencia de urbanismo. Adicionalmente, la Sala señaló que la expedición del Plan de Ordenamiento Territorial no constituye por sí sola una autorización específica que configure el hecho generador de la participación, pues aunque constituye una acción urbanística por la modificación de la clasificación de los usos del suelo, es solo el fundamento para que posteriormente se adopte tal autorización (arts. 74 de la Ley 388 de 1997 y 3 del Acuerdo 118 de 2003). En ese sentido dijo que la obligación tributaria es exigible cuando se profiera esa autorización. Frente al caso concreto indicó que, en vigencia del parágrafo 1 del artículo 5 del Acuerdo 118 de 2003, cuando se hubieran configurado acciones urbanísticas, pero no concretado el hecho generador (por falta de la autorización específica), había lugar a la liquidación y cobro del tributo, lo que no desconocía el principio de irretroactividad, toda vez que ninguna norma establece que los acuerdos se deban expedir antes del POT, además de que dichas disposiciones no se aplicaron a un periodo anterior, porque todavía no se había concretado el hecho generador. Así, concluyó que al no haberse configurado el hecho generador de la participación por la sola expedición del POT (Decreto 619 de 2000), sino por la autorización específica por la cual se otorgó la licencia de urbanismo al predio de la actora, en el año 2007, era aplicable el artículo 5 [par 1] del Acuerdo 118 de 2003, en concordancia con el Decreto 84 de 2004. Dijo que, por ende, al determinar el precálculo del efecto plusvalía con base en dicho Acuerdo, la demandada no violó el principio de irretroactividad porque aplicó esa norma después de que se configurara el hecho generador de la participación, en el 2007, y no antes. NOTA DE RELATORIA: Sobre la naturaleza definitiva del acto administrativo de precálculo del efecto plusvalía se reitera la sentencia de la Sección Cuarta de 19 de julio de 2012, Radicación 25000-23-27-000-2011-00080-01(19025), M.P.W.G.G.. PARTICIPACION EN PLUSVALIA - Noción / PARTICIPACION EN PLUSVALIA Hechos generadores / FUNCION PUBLICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL LOCAL - Alcance / PAGO DE PLUSVALIA - Eventos en los que procede / PARTICIPACION EN PLUSVALIA A NIVEL LOCAL - En virtud de su autonomía tributaria, las entidades territoriales pueden establecer las normas generales para aplicar la plusvalía en sus respectivos territorios El artículo 82 de la Constitución Política estableció que “las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística y regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común”. El anterior precepto constitucional se desarrolló en la Ley 388 de 1997, que reguló la participación de las entidades estatales en el efecto plusvalía. En el artículo 73 la Ley dispuso lo siguiente: “De conformidad con lo dispuesto por el artículo 82 de la Constitución Política, las acciones urbanísticas que regulan la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano incrementando su aprovechamiento, generan beneficios que dan derecho a las entidades públicas a participar en las plusvalías resultantes de dichas acciones. Esta participación se destinará a la defensa y fomento del interés común a través de acciones y operaciones encaminadas a distribuir y sufragar equitativamente los costos del desarrollo urbano, así como al mejoramiento del espacio público y, en general, de la calidad urbanística del territorio municipal o distrital". Entonces, según el artículo 82 de la Constitución Política y la Ley 388 de 1997, la plusvalía es un tributo que grava el mayor valor que adquieren los predios como consecuencia de la acción urbanística desarrollada por las entidades públicas en la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano. Por su parte, la doctrina ha definido la participación en la plusvalía como “un verdadero tributo inmobiliario que grava el incremento de valor de los inmuebles que resulta de las actuaciones urbanísticas que determina la ley” y en esos términos la considera como una clase de contribución, pero diferente a las tradicionales contribuciones de valorización. El artículo 74 de la Ley 388 de 1997 prevé que constituyen hechos generadores de la participación en la plusvalía las decisiones administrativas que configuran acciones urbanísticas según lo establecido en el artículo 8 de esta ley, y que autorizan específicamente ya sea a destinar el inmueble a un uso más rentable, o a incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área edificada, de acuerdo con lo que se estatuya formalmente en el respectivo Plan de Ordenamiento o en los instrumentos que lo desarrollen. La misma norma señala como hechos generadores los siguientes: (i) la incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano; (ii) el establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo; y (iii) la autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez. Según el artículo 8º de la Ley 388 de 1997, al que remite el artículo 74 ibídem, la función pública de ordenamiento territorial local se ejerce mediante la acción urbanística referida a las decisiones administrativas y a las actuaciones urbanísticas que le son propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en el uso del suelo. Dicha norma prevé varias acciones urbanísticas y señala que dichas acciones deben estar contenidas o autorizadas en los planes de ordenamiento territorial o en los instrumentos que lo desarrollen o complementen. A su vez, el artículo 83 ibídem prevé los eventos en los que procede el pago de la participación en la plusvalía, a saber: 1. Solicitud de licencia de urbanización o construcción, aplicable para el cobro de la participación en la plusvalía generada por cualquiera de los hechos generadores de que trata el artículo 74 de esta ley. 2. Cambio efectivo de uso del inmueble, aplicable para el cobro de la participación en la plusvalía generada por la modificación del régimen o zonificación del suelo. 3. Actos que impliquen transferencia del dominio sobre el inmueble, aplicable al cobro de la participación en la plusvalía de que tratan los numerales 1 y 3 del referido artículo 74. 4. La adquisición de títulos valores representativos de los derechos adicionales de construcción y desarrollo, en los términos que se establece en los artículos 88 y siguientes de la ley. Asimismo, con base en el artículo 338 de la Constitución Política y con la finalidad de lograr la aplicación uniforme del efecto plusvalía en todos los municipios y distritos del territorio nacional, la Ley 388 de 1997 señaló que "Los Concejos Municipales y D. establecerán mediante acuerdos de carácter general, las normas para la aplicación de la participación en la plusvalía en sus respectivos territorios". FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 82 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 338 / LEY 388 DE 1997 - ARTICULO 8 / LEY 388 DE 1997 - ARTICULO 73 / LEY 388 DE 1997 - ARTICULO 83 NOTA DE RELATORIA: Sobre la naturaleza de la participación en plusvalía se reitera la sentencia de la Sección Cuarta de 5 de diciembre de 2011, Radicación 16352, M.P.C.T.O. de R. que, a su vez, cita los autos de 18 de marzo de 2010, Radicación 25000-23-27-000-2009-00100-01(17951), M.P.W.G.G. y de 25 de noviembre de 2010, Radicación...
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