Sentencia nº 11001-03-15-000-2013-02852-00(AC) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 31 de Julio de 2014
| Fecha | 31 Julio 2014 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Materia | Derecho Fiscal |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS
Bogotá, treinta y uno (31) de julio de dos mil catorce (2014)
Radicación número: 11001-03-15-000-2013-02852-00(AC)
Actor: G.O.C.O.
Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCION PRIMERA - SUBSECCION C EN DESCONGESTION
La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el señor G.O.C.O. contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C en descongestión.
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Pretensiones
En ejercicio de la acción de tutela, el señor G.O.C.O., mediante apoderada judicial, pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, y de los principios de buena fe y confianza legítima, que estimó vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C en descongestión. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones:
“1) Que se tutelen los derechos fundamentales del doctor G.O.C.O. (sic), Notario Segundo del Círculo de Málaga (Santander). Al debido proceso sustancial, a la igualdad, a la seguridad jurídica y al acceso efectivo a la administración de justicia, en armonía con los principios constitucionales de la buena fe y la confianza legítima, que le fueron vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección ‘C’, en Descongestión, con motivo de la expedición de la sentencia del 16 de septiembre de 2013, que revocó la sentencia proferida por Juzgado (sic) 15 Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá, y en su lugar, declaró la nulidad del acto acusado y denegó las demás pretensiones de la demanda.
2) Que se deje sin ningún valor ni efecto jurídico la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección ‘C’, en Descongestión, dentro del proceso No. 2011-00061-01, y en su lugar, se ordene a la referida Corporación dictar un nuevo fallo, mediante el cual se mantenga la declaración de nulidad del acto acusado, y se ordene el restablecimiento del derecho en los términos solicitados en la demanda.
3) Que se ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que en el término de 48 horas proceda a dar cumplimiento al fallo de tutela”. 2. Hechos
De los hechos narrados por el demandante, se advierten como relevantes los siguientes:
Que la Superintendencia de Notariado y Registro, mediante Resolución N°. 1041 del 8 de abril de 2003, fijó los montos de los subsidios para los notarios de ingresos insuficientes, correspondientes a la vigencia fiscal 2003[1].
Que el artículo 5° de esa resolución dispuso que en los círculos notariales donde funcione más de una notaría no se asignaría el subsidio.
Que, a instancias de la acción de simple nulidad, la Sección Primera del Consejo de Estado[2], en sentencia del 9 de julio de 2009, declaró la nulidad del artículo 5° de la Resolución 1041 de 2003 porque desconocía el derecho a la igualdad.
Que, en virtud de esa sentencia, el 25 de agosto de 2010, el señor G.O.C.O. solicitó a la Superintendencia de Notariado y Registro que le reconociera y pagara los subsidios correspondientes al año 2003. Que, por oficio GRSN número 853 del 17 de noviembre de 2010, se denegó la petición porque la posibilidad de reclamarlos había prescrito.
Que, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor G.O.C.O. pidió la nulidad del oficio GRSN 853 de 2010 y que, a título de restablecimiento del derecho, pidió que se ordenara a la Superintendencia de Notariado y Registro el pago de los subsidios correspondientes al año 2003, por valor de $ 2.300.000 mensuales.
Que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho le correspondió al Juzgado 15 Administrativo de Bogotá, que, por sentencia del 15 de mayo de 2013, declaró probada la excepción de caducidad de la acción, por cuanto la demanda se presentó fuera del término previsto en el artículo 136-2 del Decreto 01 de 1984, esto es, después de 4 meses de haberse publicado la Resolución 1041 de 2003, que, según el juzgado, era la decisión que afectó la situación particular del actor.
Que, inconforme con esa decisión, el señor G.O.C.O. interpuso recurso de apelación y que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C en descongestión, mediante sentencia del 16 de septiembre de 2013, la revocó y, en su lugar, declaró la nulidad del oficio GRSN 853 de 2010. Que, sin embargo, el tribunal no ordenó el restablecimiento del derecho porque, a la fecha en que se dictó la sentencia del Consejo de Estado, la situación jurídica del demandante estaba consolidada.
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Argumentos de la tutela
A juicio del señor G.O.C.O., la tutela cumple los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales señalados por la Corte Constitucional. Que, en efecto, el asunto tiene relevancia constitucional, por cuanto la sentencia cuestionada desconoce los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia; que se agotaron los recursos procedentes en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, y que la tutela cumple el requisito de inmediatez, pues se interpuso después de dos meses de haberse dictado la sentencia acusada.
En cuanto a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, el demandante alegó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, en descongestión incurrió en defecto sustantivo y en desconocimiento del precedente judicial.
El demandante expuso, en concreto, las siguientes razones para explicar los dos defectos alegados:
Que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C en descongestión, entendió y aplicó indebidamente las categorías de la situación jurídica consolidada y de los efectos de las sentencias que declaran la nulidad de un acto administrativo de carácter general.
Que, en efecto, el tribunal demandado “parte de una premisa equivocada consistente en que los efectos de la declaratoria de nulidad del acto general sólo afectan a aquellas situaciones que estaban siendo controvertidas administrativa o judicialmente al momento del pronunciamiento del fallo de nulidad (sic), dejando de lado aquellas que aún eran susceptibles de ser controvertidas, en razón de no haber vencido el plazo establecido en el ordenamiento jurídico para tal efecto, por no haber prescrito el derecho y por no haber sido decididas administrativa o judicialmente”.
Que si bien la sentencia acusada en la tutela se fundamentó en una providencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que se refiere a las situaciones jurídicas consolidadas, lo cierto es que ese precedente no es aplicable: primero, porque plantea una tesis que fue superada y, segundo, porque en esa oportunidad no se estudiaron las situaciones que aún podían controvertirse, en razón de que los términos para cuestionarlas no habían prescrito.
Que, además, para determinar si el demandante contaba o no con la posibilidad de discutir el derecho al subsidio, debía tenerse en cuenta que entre los notarios y el Estado no existe propiamente una relación laboral porque no son servidores públicos. Que, por lo tanto, el dinero recibido a título de subsidios no está sometido al término de prescripción de 3 años previsto en los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 101 del Decreto 1848 de 1969, sino al término de prescripción ordinaria, establecido en el artículo 2536 del Código Civil, que es de 10 años.
Que, adicionalmente, según la tesis de la Sección Segunda del Consejo de Estado[3], el término de prescripción del derecho empieza a correr a partir de la ejecutoria de la sentencia que declara la nulidad del acto general, “dado que a partir de ese momento es que se hace exigible el derecho, pues antes existía un obstáculo legal para obtener su reconocimiento y el acto general gozaba de los atributos de la ejecutoriedad, ejecutividad y presunción de legalidad”. Que, siendo así, la situación jurídica del demandante aún no estaba consolidada, pues el derecho nació a partir de la sentencia del 9 de julio de 2009 (que declaró la nulidad de la norma restrictiva del derecho al subsidio) y que, por lo tanto, cuenta con la posibilidad de ejercer las acciones judiciales correspondientes para reclamar el subsidio.
Que lo anterior demostraba que el tribunal no tuvo en cuenta el precedente judicial de las Secciones Segunda[4] y Cuarta[5] del Consejo de Estado, que han determinado cuáles son los efectos de las sentencias de nulidad frente a las situaciones jurídicas consolidadas.
4. Intervención del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C en descongestión (autoridad judicial demandada)
Los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C en descongestión, después de referirse a los hechos narrados por el señor G.O.C.O. y a las causales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales establecidas por la Corte Constitucional, solicitaron que se denegaran las pretensiones de la tutela, por las siguientes razones:
Que la sentencia aquí acusada se fundamentó en la sentencia T 389 de 2009 de la Corte Constitucional que determinó los efectos ex tunc propios de la declaratoria de nulidad de una ley o de un acto administrativo general y que “implican justamente, que las situaciones surgidas del acto que se anula, deben ser modificadas para dejarlas como estaban antes de su expedición”.
Que, así mismo, se tuvo en cuenta las sentencias del 18 de octubre de 2006 y del 23 de julio de 2009 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que precisaron que los efectos de la declaratoria de nulidad son ex tunc y que la nulidad de un acto general afecta las situaciones que no se encuentren consolidadas, esto es, las que al momento de dictarse...
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