Sentencia nº 414 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 12 de Junio de 2014
| Fecha | 12 Junio 2014 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Tipo de documento | Sentencia |
3-NR-834-2014
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
SUBSECCIÓN CConsejero ponente: ENRIQUE GIL BOTEROBogotá D.C., doce (12) de junio de dos mil catorce (2014).Expediente: 05001-23-25-000-1994-02027-01(21324)
Demandante: J.L.L.U.
Demandado: Municipio de Itagüí y otro
Proceso: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho (contractual)
Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 13 de diciembre de 2000, proferida por la Sala de Descongestión de los Tribunales Administrativos de Antioquia, C. y C. en la que se decidió lo siguiente:
“PRIMERO: Declárase la nulidad de la resolución 686 del 4 de mayo de 1994, expedida por el Alcalde del Municipio de Itagüí, por medio de la cual se adjudica el contrato con el objeto de obtener suministro e instalación de unos juegos mecánicos y de madera.
“SEGUNDO: Como consecuencia de la declaración anterior, CONDÉNASE al MUNICIPIO DE ITAGÜÍ a pagar al señor J.L.L.U., PROPIETARIO DE FORMAS METÁLICAS J.L., la suma de CINCUENTA Y SIETE MILLONES CUATROCIENTOS CUARENTA Y UN MIL SEISCIENTOS TREINTA Y CUATRO PESOS CON CATORCE CENTAVOS M/L. ($57´441.634,14) equivalente a la suma actualizada del valor del contrato incumplido, más los intereses, conforme a la liquidación hecha en la parte motiva de esta providencia.
“TERCERO: NIÉGANSE las demás súplicas de la demanda.
“CUARTO: Esta sentencia se cumplirá en los términos señalados en los artículos 176 y 177 del C.C.A.
“QUINTO: Para el cumplimiento de esta sentencia expídanse copias con destino a las partes, con las precisiones del art. 115 del C.P.C., y con observancia de lo preceptuado en el art. 37 del Decreto 359 de 1996. Las copias destinadas a la parte actora serán entregadas al apoderado judicial que ha venido actuando.” (fl. 266 cdno. ppal. 2ª instancia – mayúsculas y negrillas del original). I. ANTECEDENTES1. Demanda y trámite procesal en la primera instancia1.1. El 22 de agosto de 1994, mediante apoderado judicial, el señor J.L.L.U., interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el municipio de Itagüí y la sociedad Constructores Mecánicos Asociados Ltda., con la finalidad de que se decrete lo siguiente:
“1 – Se declare la NULIDAD de la resolución No. 686 de mayo 4 de 1994 emanada del Sr. Alcalde municipal de ITAGÜÍ, de este departamento, por medio de la cual se adjudicó el derecho a la contratación en licitación pública nacional # 002 PL-94, a la sociedad comercial CONSTRUCTORES MECÁNICOS ASOCIADOS LTDA. “2 – Producida la nulidad del acto se decretará el restablecimiento del derecho conculcado a mi mandante, sr. J.L.L.U. “FORMAS METÁLICAS J.L.”, lo que se hará ordenando el pago de todos los perjuicios materiales en las modalidades de lucro cesante y daño emergente, como se demostrará cuyas cuantías razonadas se exponen en la suma de CIENTO SETENTA Y DOS MILLONES TREINTA Y SIETE MIL CUATROCIENTOS PESOS M.L. $172´037.400,oo “3 – Todas las cantidades objeto de reconocimientos se ordenarán INDEXAR, tomando como base la fecha de la adjudicación y la fecha de la respectiva sentencia. A partir de esta se impondrán intereses comerciales corrientes durante los primeros seis meses y a partir de estos, los intereses de mora comercial. “4 – Se impondrán además las costas y agencias en derecho. “SUBSIDIARIA “En subsidio a la petición del numeral 2, de este ítem, solicito se condene al municipio de Itagüí a pagar a mi mandante todos los perjuicios materiales de daño emergente y lucro cesante en las cantidades mayores o menores que se llegaren a demostrar en este proceso.” (fls. 23 y 24 cdno. ppal. – mayúsculas del original).
En apoyatura de las pretensiones se expusieron, en síntesis, los siguientes hechos:1.1.1. El municipio de Itagüí (Antioquia) por medio de la Resolución No. 400 del 11 de marzo de 1994, abrió proceso de licitación pública con el objeto de contratar el “suministro e instalación de los juegos mecánicos y de madera para el parque de diversiones Las Chimeneas.”
1.1.2. El demandante al ser un comerciante dedicado a la fabricación e instalación de juegos infantiles, a través de su establecimiento comercial denominado “Formas Metálicas J.L.”, participó en el proceso de selección y, por lo tanto, presentó propuesta en los términos descritos en los respectivos pliegos.
1.1.3. A la licitación pública sólo se presentaron dos oferentes, el señor J.L.U. y la sociedad Constructores Mecánicos Asociados Ltda.
1.1.4. El demandante en su propuesta ofertó fabricar e instalar todos los juegos a contratar, de conformidad con todas las referencias técnicas y de calidad consignadas en los pliegos, por una suma global de $344´074.800,oo.
Por su parte, la presentada por la sociedad Constructores Mecánicas Asociados Ltda., ascendía a la suma $460´269.160,oo, es decir, $116´194.360,oo por encima de la del demandante, sin que existiera razón técnica que justificara esa diferencia y, por consiguiente, que fundamentara la adjudicación a este proponente.
1.1.5. El comité evaluador incurrió en un grave y significativo error en la conclusión comoquiera que, con independencia de que el señor L.U. tuviera derecho a una mejor calificación –por ser el único oferente que acreditaba “equipo ofrecido para la contratación”– se recomendó adjudicar la licitación a la sociedad Constructores Mecánicos Asociados Ltda.
1.1.6. La adjudicación en los términos que fue realizada violó los principios de transparencia, economía, responsabilidad, imparcialidad, moralidad y, en especial, el de selección objetiva establecidos en la ley 80 de 1993, motivo por el que el acto de adjudicación se encuentra viciado de nulidad.1.1.7. De modo que, si la propuesta del señor L.U. era la más favorable por tener asignado el máximo puntaje posible (100/100), no resulta comprensible por qué razón o circunstancia le fue adjudicado el contrato a la sociedad Constructores Mecánicos Ltda., cuya calificación fue de 80/100.
1.2. El Tribunal Administrativo de Antioquia admitió la demanda el 19 de septiembre de 1994 (fls. 35 y 36 cdno. ppal.); en providencia del 29 de junio de 1995, se abrió a pruebas el proceso (fls. 56 y 57 cdno. ppal.) y, por último, en auto del 26 de mayo de 1998, se corrió traslado para alegar de conclusión (fl. 183 cdno. ppal.).
1.3. Notificada la demanda, sólo la contestó el municipio de Itagüí en un exiguo y escueto memorial en el que se echa de menos cualquier esfuerzo argumentativo, limitándose la entidad territorial a señalar qué hechos son ciertos y cuales no le constan (fl. 50 a 52 cdno. ppal.).
1.4. Corrido el traslado para alegar de conclusión, intervinieron las partes para reiterar los argumentos contenidos en los escritos de demanda y contestación, así como para efectuar un análisis probatorio. En criterio de la parte demandada, el demandante se encontraba incurso en una inhabilidad, razón por la que fue descalificado, comoquiera que a la administración pública, tal y como se hizo exigible en los pliegos, no le interesaba contratar con deudores de la administración (fls. 185 a 189 y 214 a 219 cdno. ppal.).
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Sentencia de primera instancia
En sentencia del 13 de diciembre de 2000, la Sala de Descongestión de los Tribunales Administrativos de Antioquia, C. y Chocó accedió parcialmente a las súplicas de la demanda al encontrar, según se expuso, que los actos demandados contravienen los preceptos de la ley 80 de 1993, y del pliego de condiciones.
En criterio del a quo, la razón de la entidad contratante para la descalificación de la propuesta no tiene justificación, toda vez que, si bien, la tesorería del municipio expidió un paz y salvo “parcial” por concepto de impuestos territoriales, esa connotación no generaba la inadmisibilidad de la misma, aunado al hecho de que la causal invocada no se encontraba consagrada en el pliego.
Por último, indicó que al no haber demostrado el demandante que su propuesta era la mejor, no es posible reconocer la indemnización por concepto de lucro cesante a título de la utilidad esperada por el proponente no favorecido, sino que, por el contrario, lo procedente era reconocer la pérdida de oportunidad del derecho a ser evaluado, motivo por el que se ordenó el pago del 10% del valor total de la propuesta presentada.
Entre otros aspectos, el a quo, puntualizó lo siguiente:
“(…) El argumento de la entidad demandada en el sentido de que la propuesta debía ser descartada por cuanto el paz y salvo de industria y comercio presentado por la firma (sic) Formas Metálicas había sido expedido en forma provisional debido a que a la fecha esta firma (sic) tenía un saldo pendiente con el tesoro municipal y por este motivo no tenía validez alguna, no es de recibo ni tiene sustentación alguna, por cuanto:
“a) En el respectivo paz y salvo obra constancia de validez hasta el 30 de abril de 1994; y en él no se indica lo afirmado por el comité evaluador para su expedición en forma provisional, se invoca como única razón la orden del Dr. J.E.M.P., jefe de impuestos.
“b) El numeral del pliego antes citado, no contempla como causal de rechazo o inadmisibilidad de la propuesta, el carácter de provisionalidad con que fueren expedidos los paz y salvos presentados en las propuestas, ni aún la falta de los mismos.
“(…) Para la Sala es claro, que la provisionalidad del paz y salvo aportado por el proponente a la licitación no le restaba validez que hasta el 30 de abril, le otorgó la dependencia competente que lo expidió.
“(…) Además de lo anotado, para la Sala es claro, que el documento que sirvió de título a la entidad licitante para el rechazo de la propuesta, es un requisito inherente al proponente, por lo que no le estaba permitido al tenor de lo dispuesto en el numeral 16 del art. 25 ya citado, y en consecuencia la entidad no se ajustó para el efecto, a las prescripciones legales que le hubieran impedido sacrificar cuestiones de fondo de haber analizado el procedimiento licitatorio a la luz del estatuto contractual.
“(…) Tampoco puede...
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