Sentencia nº NULIDAD de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 3 de Abril de 2014 - Jurisprudencia - VLEX 556670170

Sentencia nº NULIDAD de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 3 de Abril de 2014

Fecha03 Abril 2014
EmisorSECCIÓN CUARTA
MateriaDerecho Fiscal
Tipo de documentoSentencia

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTACONSEJERO PONENTE: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá D.C., tres (03) de abril de dos mil catorce (2014)

Referencia: NULIDAD

Radicación: 25000-23-27-000-2008-00056-01 (18601)

Demandante: J.M.O.G.

Demandado: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ

Temas: Contribución de valorización. Participación ciudadana. Tarifa. Recurso procedente en materia tributaria.

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA

Procede la Sección a decidir el recurso de apelación interpuesto por el señor J.M.O.G. contra la sentencia del 1º de septiembre de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta –Subsección A, que negó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES

1. Demanda

El ciudadano J.M.O.G., actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, solicitó que se hicieran las siguientes declaraciones:

“1º Que es nulo por inconstitucional e ilegal el Acuerdo 180 de 2005, expedido el 20 de octubre/05 (sic) por el Concejo de Bogotá D.C., por medio del cual se autorizó el cobro de una Contribución de Valorización por Beneficio Local.

“2º Una vez ejecutoriada la sentencia que le ponga fin a la presente acción, se comunique a la autoridad administrativa que profirió el acto, para los efectos legales consiguientes.”

2. Normas violadas y concepto de violación

En la demanda se ataca la legalidad del Acuerdo 180 del 20 de octubre de 2005, “por el cual se autoriza el cobro de una Contribución de Valorización por Beneficio Local para la construcción de un Plan de Obras”, proferido por el Concejo de Bogotá, bajo los argumentos que pasan a resumirse:

2.1.- Ausencia de participación ciudadana

El Concejo de Bogotá, al expedir el Acuerdo 180 de 2005, desconoció el principio de participación previsto en la Constitución y en los artículos 15 y 16 del Acuerdo Distrital No. 7 de 1987, ya que los propietarios y/o poseedores de los predios afectados con la valorización no fueron convocados para intervenir en la determinación de las zonas de influencia, en los montos de valorización o costo de las obras y en la elección del método de valorización.

Tampoco fueron citados para “darles a conocer el precenso (sic) predial con los datos suministrados por Catastro Distrital u otras Entidades, coartando el derecho a participar al inicio del proceso de valorización, desconociendo así lo previsto por el artículo 41 del Acuerdo 7 de 1987”.

2.2.- Ausencia de determinación de la base gravable y la tarifa

En el Acuerdo 180 de 2005 no se indicó cuál es la base gravable de la contribución de valorización y se omitió determinar la tarifa aplicable para liquidarla y asignarla.

En dicho acto “únicamente se menciona el valor total de unas Obras (sic) y aspectos señalados en el Anexo No. 4 del Acuerdo 180 de 2005, estrato, área, grado de beneficio, pero no se multiplica por ninguna tarifa, porque reitero, no existe tampoco base gravable”, lo que vulnera los artículos 317 y 338 de la Constitución.

Por tal razón, los contribuyentes desconocen las variables técnicas y fórmulas matemáticas aplicadas para determinar el monto de la contribución, lo que imposibilita que se controviertan los actos administrativos de asignación de la valorización por beneficio local.

2.3.- Violación de la reserva legal de los recursos procedentes contra los actos administrativos

El artículo 15 del Acuerdo 180 de 2005 desconoció los artículos 50 del Código Contencioso Administrativo y 29 de la Constitución, por cuanto estableció que el recurso procedente contra los actos que asignan la contribución de manera particular, sería el de reconsideración y no los de reposición y apelación.

Esta previsión viola el debido proceso y el derecho de defensa de los sujetos pasivos de la contribución ya que “los recursos de vía gubernativa se conceden en efecto suspensivo, esto es, no queda en firme el acto administrativo de asignación de contribución por beneficio Local (sic) si se interpusieran los recursos de vía gubernativa, mientras que el recurso de reconsideración requiere que se acredite el pago, so pena de aplicación de intereses de mora pro (sic) parta (sic) de la Administración Distrital, en este evento del IDU”.

3. Oposición

3.1.- Distrito Capital

El Distrito Capital, a través de apoderado judicial, compareció al proceso y se opuso a las pretensiones de la demanda con fundamento en los argumentos que se resumen a continuación:

3.1.1.- Participación de la comunidad en el proceso de determinación de la contribución de valorización

Las obras que se van a construir con los recursos de la contribución de valorización se encuentran previstas en el Plan de Ordenamiento Territorial y las mismas fueron discutidas y aprobadas por los diferentes actores de la comunidad.

Por tal razón “podría señalarse que no era estrictamente necesaria la participación de la comunidad para efectos de señalar la asignación de la contribución, pues la comunidad ya había sido ampliamente escuchada y, precisamente, el plan de obras incluido en el POT obedeció a ese querer ciudadano”.

Sin embargo, la asignación de la contribución de valorización sí estuvo precedida de intervención ciudadana, mediante los mecanismos consagrados en la Ley 134 de 1994 y, especialmente, a través de las veedurías ciudadanas, quienes han ejercido vigilancia y control sobre las obras a desarrollar en las diferentes zonas de influencia, en coordinación y apoyo con la veeduría distrital.

Debe tenerse en cuenta que a partir de la expedición de la Ley 850 de 2003, el artículo 15 del Acuerdo 7 de 1987 perdió vigencia, ya que las veedurías ciudadanas son los mecanismos democráticos de representación que les permiten a los ciudadanos ejercer vigilancia sobre la gestión pública.

3.1.2.- Determinación de la base gravable

En el artículo 2º del Acuerdo 180 de 2005 se determinó la base gravable de la contribución de valorización por el costo distribuible de las obras. Costo que comprende los estudios, proyectos, ejecución y financiación de los inmuebles, adicionado en un 30% como costo de la administración del recaudo de las contribuciones.

3.1.3.- Determinación de la tarifa

El artículo 338 de la Constitución autoriza al Congreso, Asambleas y Concejos Municipales para delegar a las autoridades administrativas la determinación de la tarifa, siempre y cuando se fije el sistema y el método para definir los costos y beneficios.

Por tal razón, el Acuerdo 180 de 2005 consagró el método de los factores de beneficio para definir la tarifa de la contribución de valorización a cobrar para la construcción del plan de obras.

Esos factores de beneficio corresponden al área de terreno, estrato, nivel geoeconómico, densidad o pisos, explotación económica o uso y grado de beneficio, en virtud de los cuales, la autoridad administrativa deberá liquidar la tarifa respectiva.

3.1.4.- Impugnación en sede administrativa de los actos que asignan la contribución de valorización

De conformidad con el artículo 162 del Decreto Ley 1421 de 1993, las normas del Estatuto Tributario Nacional sobre procedimientos, sanciones, declaración, recaudación, fiscalización, determinación, discusión, cobro y administración de tributos son aplicables al Distrito, conforme con la naturaleza y estructura funcional de los impuestos distritales.

En virtud de ello, tal como lo dispone el artículo 720 del Estatuto Tributario, el recurso procedente en materia tributaria es el de reconsideración, por lo que debe entenderse que el Acuerdo 7 de 1987 está derogado en ese aspecto.

En ese orden de ideas, se concluye que los artículos 15 del Acuerdo 180 de 2005 y 104 y siguientes del Decreto 807 de 1993, no vulneran los artículos 50 del Código Contencioso Administrativo y 29 de la Constitución, porque el procedimiento tributario distrital está acorde con el procedimiento tributario nacional.

De otro lado, no es cierto que para interponer el recurso de reconsideración deba acreditarse el pago de la contribución, ya que éste se concede en el efecto suspensivo y la asignación económica sólo es exigible cuando el acto se encuentre ejecutoriado.3.2.- Instituto de Desarrollo Urbano IDU

El Instituto de Desarrollo Urbano –IDU- compareció al proceso como coadyuvante por pasiva y se opuso a las pretensiones de la demanda, bajo los siguientes argumentos:

3.2.1.- Participación comunitaria

Con la expedición de la Constitución de 1991 y la Ley Estatutaria 850 de 2003, por la cual se regulan las veedurías ciudadanas, perdieron vigencia las normas del Acuerdo 7 de 1987 que regulaban la forma de participación de los ciudadanos en el proceso de distribución y asignación de la contribución de valorización.

La veeduría ciudadana es el mecanismo que sustituyó la forma de participación de los propietarios y poseedores de los predios afectados por la contribución que estaba prevista en el Acuerdo 7 de 1987.

En virtud de ello, “con el fin de ajustar el procedimiento de distribución, asignación y cobro de la contribución de valorización autorizada por el Acuerdo 180 de 2005, al mandato constitucional previsto en el artículo 270, a la Ley 850 de 2003 y demás disposiciones reglamentarias sobre la materia, el IDU, en coordinación con el Instituto de Recreación y Deporte, diseñó un Plan de Veedurías Ciudadanas en desarrollo del cual se convocó a la ciudadanía a once (11) asambleas durante los meses de julio, agosto y septiembre de 2006, que agruparon las localidades de B., Engativá, Suba, Usaquén, K. y Fontibón, R.U., A.N., San Cristóbal, Barrios Unidos, Teusaquillo, Candelaria, M.P.A., Chapinero, Tunjuelito, ciudad Bolívar y Puente Aranda con un total de 1.046 asistentes y 235 V. inscritos”.

Además, durante la etapa de la conformación de las veedurías, se realizó un curso de formación sobre los aspectos principales del Acuerdo 180 de 2005 y 10 reuniones organizadas por zonas de influencia de las obras de los grupos 1 y 2, con el fin de facilitar a los...

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