Sentencia nº 76001-23-31-000-1996-02716-01 (15005) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 8 de Junio de 2006 (caso NULL)
| Fecha | 08 Junio 2006 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA - Pliego de condiciones / PLIEGO DE CONDICIONES - Contenido / PROCESO DE SELECCION - Pliego de condiciones. Intangible. Inmodificable / PLIEGO DE CONDICIONES - Inmodificabilidad relativa / PLIEGO DE CONDICIONES - Intangibilidad / ADENDO - Contenido o alcance de apartes del pliego de condiciones
La ley 80 de 1993, al prever las reglas de la licitación, dispone que en la elaboración de los correspondientes pliegos de condiciones o términos de referencia se detallarán, entre otros, especialmente los aspectos relativos a la determinación y ponderación de los factores objetivos de selección. En tal virtud, en los pliegos de condiciones se consignan un conjunto de reglas para definir el procedimiento de selección objetiva del contratista y delimitar el contenido y alcances del contrato, sus contenidos son de obligatorio cumplimiento tanto para la Administración como para los oferentes (licitantes y futuros contratistas), dentro del marco de la licitación, entendida ésta como un procedimiento de formación del contrato mediante la cual la entidad formula públicamente una convocatoria para que, en igualdad de oportunidades, los interesados presenten sus ofertas y seleccione entre ellas la más favorable. De ahí que en la estructura de los procedimientos de selección ocupe un lugar especial la elaboración, con la debida antelación, de los pliegos de condiciones de acuerdo con el numeral 12 del artículo 25 de la ley 80 de 1993, en armonía con el numeral 2º del artículo 30 ibídem, a más de lo prescrito por el numeral 5º del artículo 24 de la misma ley, texto legal que prevé la denominada carga de claridad y precisión que debe observar la entidad licitante, tanto al señalar los requisitos mínimos como al determinar los factores de selección, respecto de los cuales además se impone que sean objetivos y razonables, porque se trata de los criterios que deberá tener en cuenta para evaluar las ofertas y seleccionar entre ellas la más conveniente, así como de la forma en que serán ponderados. Los pliegos juegan, pues, un rol fundamental en la fase previa de formación del contrato, al punto de constituir la ley de la licitación, al ser el marco regulatorio de todo el procedimiento de selección, o lo que es igual, de la etapa precontractual, comoquiera que definen los criterios de selección del contratista, con arreglo a los cuales habrá de adelantarse la correspondiente evaluación de las distintas ofertas y, dentro de ellos, obviamente debe aludirse al precio. Por manera que, en principio, como lo ha dicho la Sala, las reglas que se establecen en ellos no puedan ser modificadas o alteradas caprichosa, inconsulta o arbitrariamente por la entidad licitante, en razón a que cualquier alteración posterior tanto de las reglas que rigen el procedimiento de selección, como del texto del contrato comportaría una abierta trasgresión del derecho a la igualdad de los licitantes, lo mismo que de los principios de trasparencia y selección objetiva. Esta línea jurisprudencial la Sala recientemente la precisó, en sentencia de 29 de enero de 2004, providencia que observa que en el pliego de condiciones o en los términos de referencia se distinguen con claridad dos grupos de normas; el primero: tiene por objeto regular el procedimiento de selección del contratista; y el segundo grupo de normas: se ocupa de fijar el contenido obligacional del contrato que habrá de suscribirse. En cuanto hace al primer grupo de normas del pliego de condiciones o de los términos de referencia, que es justamente el que ocupa, en este juicio, la atención del Consejo de Estado, la Sala afirmó en la última providencia citada el criterio que hoy reitera: que “la intangibilidad del pliego se impone en desarrollo de los principios que rigen la licitación, tales como el de igualdad, transparencia y de selección objetiva del contratista, bajo el entendido de que sería abiertamente violatorio de los mismos, que la entidad modificara, a su arbitrio, las reglas de la selección.” De suerte que la intangibilidad del pliego o de los términos de referencia, en relación con las normas que rigen el procedimiento de escogencia del contratista, se desprende de los siguientes principios: de igualdad; de transparencia; de economía y publicidad; de responsabilidad, conforme a los cuales debe adelantarse la función administrativa contractual, del deber de selección objetiva “bajo el entendido de que sería abiertamente violatorio de los mismos, que la entidad modificara a su arbitrio, las reglas de la selección” y del deber de la entidad interesada de elaborar los correspondientes pliegos con la “determinación y ponderación de los factores objetivos de selección”. Sin embargo, ello no significa que con posterioridad al llamado a licitación y antes del cierre de la misma, la Administración pueda introducir modificaciones razonadas y razonables al procedimiento de selección, siempre y cuando las mismas sean debidamente comunicadas a todos y en tanto no se afecte el derecho a la igualdad. En efecto: Cuando el artículo 30.4 de la ley 80 de 1993 prevé la celebración de una audiencia “con el objeto de precisar el contenido y alcance de los mencionados documentos y de oír a los interesados”, ello implica que no necesariamente la aclaración tiene lugar con una simple explicación verbal, sino que habrá situaciones, excepcionales claro está, en que para precisar el contenido o el alcance de algunos apartes del pliego de condiciones o de los términos de referencia sea menester introducir modificaciones o alteraciones mediante adendos. Así lo establece el inciso siguiente de la norma en comento: “Como resultado de lo debatido en la audiencia y cuando resulte conveniente, el jefe o representante de la entidad expedirá las modificaciones pertinentes a dichos documentos y prorrogará, si fuere necesario, el plazo de la licitación o concurso hasta por seis (6) días hábiles”. En este sentido la Sala en oportunidad precedente al ocuparse de la naturaleza jurídica de los pliegos consideró: “En últimas, se trata de un acto jurídico prenegocial con carácter vinculante y obligatorio para los partícipes del proceso de licitación, que únicamente puede ser objeto de modificaciones, en las oportunidades previstas en el estatuto contractual, que lo son exclusivamente con antelación al cierre de la licitación”. Nota de Relatoría: Ver sentencia de 16 de enero de 1975. C.P.G.R.A.. Exp. 1503; C.P.A.B.F.. Exp. 2.418; C.P.J.B.C.; C.P.J.C.U.A., Exp. 3712; Sentencia de 26 de marzo de 1992, C.P.C.B.J.. Exp. 6353; Concepto de 16 de mayo de 1967 (Anales Tomo LXXII pág. 23); Sentencia de 3 de febrero de 2000, Exp. 10399, C.P.R.H.D.; sentencia de 29 de enero de 2004, Exp. 10779 C.P.A.E.H.E.; Sentencia del 3 de mayo de 1999, C.P.D.S.H., Exp. 12344
PROCESO DE SELECCION - Principios / PRINCIPIO DE TRANPARENCIA - Selección objetiva / PLIEGO DE CONDICIONES - Proceso de selección / PRINCIPIO DE ECONOMIA - Selección objetiva / PRINCIPIO DE PUBLICIDAD - Selección objetiva / PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD - Selección objetiva / PLIEGO DE CONDICIONES - Interpretación
Le asiste, pues, razón al actor al señalar como infringidos los artículos 23, 24, 25 y 26 de la ley 80 de 1993 que ordenan que las actuaciones de quienes intervienen se desarrollen con arreglo al principio de transparencia (desarrollo del principio de imparcialidad de la función administrativa, arts. 209 Constitucional), por cuya virtud en los pliegos de condiciones se definirán ab initio las reglas objetivas, justas claras y completas que aseguren una escogencia objetiva y eviten la declaratoria de desierta de la licitación (lit. b num. 5 del art 24 ley 80 de 1993); con sujeción a los principios de economía y publicidad (art. 209 C. N), de conformidad con los cuales en los pliegos de condiciones ab initio se establecerán los procedimientos para asegurar la selección objetiva (num. 1 del art. 5 ibídem) en tanto los pliegos deben elaborarse con la debida antelación a la apertura del procedimiento (num. 12 art. 5º ibid.) y por lo mismo la declaratoria de desierta únicamente procede por motivos o causas que impidan la escogencia objetiva (num. 18 art. 5º ibid.) y nunca a instancias de modificaciones ilegales de los pliegos; en acato al principio de responsabilidad por cuya virtud los pliegos de condiciones deben ser elaborados previamente de manera completa sin expresiones ambiguas o confusas que conduzcan a decisiones de carácter subjetivo (art. 26 ley 80 de 1993); acorde con los postulados generales que rigen la función administrativa, y en especial la función administrativa contractual (art. 3 ley 80 1993), para el caso que se estudia, los principios de igualdad (arts. 13 y 209 C.N.), publicidad (arts. 209 C.N.), imparcialidad, economía, publicidad y transparencia (art. 209 C. N.). También tiene razón el actor cuando dice del quebranto del artículo 28 de la ley 80 de 1993, que prevé que la interpretación de las normas relativas a los procedimientos de selección y escogencia de contratistas se hará con sujeción a los principios arriba citados. Interpretación que en este caso no se dio, al punto de que la entidad licitante modificó motu proprio las reglas en una interpretación muy flexible de las condiciones establecidas en los términos de referencia, que a su juicio le permitiría modificarlos en este punto sin consecuencia jurídica alguna para todo el proceso licitatorio.
PLIEGO DE CONDICIONES - Modificación. Oportunidad. Vicio de incompetencia / DECLARATORIA DE DESIERTA DE LA LICITACION PUBLICA - Ilegalidad. Modificación del pliego de condiciones / MODIFICACION DEL PLIEGO DE CONDICIONES - Oportunidad. Vicio de incompetencia
No hay discusión, pues, que la modificación se adelantó no solamente fuera de la situación prevista en el artículo 30.4 de la ley 80 de 1993, vale decir, como fruto de la audiencia de aclaraciones, comportó la...
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Aclaraciones y adendas al pliego de condiciones
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