Sentencia nº 25000-23-26-000-1994-09827-01(16540) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 4 de Febrero de 2010
| Fecha | 04 Febrero 2010 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
ACTO ADMINISTRATIVO - Noción
Al respecto, la Sala comparte lo decidido por el a-quo, en el sentido de que los anteriores no constituyen verdaderos actos administrativos, en la medida en que no se trata de manifestaciones unilaterales de voluntad de una autoridad estatal en ejercicio de función administrativa mediante la cual se cree, modifique o extinga una situación jurídica, razón por la cual no resulta posible su impugnación judicial. El acta a la que se alude en la demanda es la del Comité Calificador, que se encarga de evaluar las ofertas de acuerdo con lo dispuesto en el respectivo pliego de condiciones o términos de referencia, otorgarles un puntaje y recomendar la adjudicación a la oferta más favorable, ordinariamente la que ocupó el primer lugar en dicho puntaje. No obstante, este Comité no decide ni su recomendación es obligatoria, sino que constituye una etapa necesaria y previa a la verdadera decisión de fondo, que es aquella mediante la cual se finaliza el proceso de selección mediante la adjudicación del respectivo contrato o la declaratoria de desierto del procedimiento, decisión que le corresponde al jefe o representante de la entidad, razón por la cual, a lo sumo, se podría afirmar que se trata de actos preparatorios. Lo mismo puede predicarse del Memorando Jurídico, en la medida en que el mismo tan sólo está informando sobre el concepto de tal naturaleza emitido en relación con el cumplimiento de los requisitos legales exigidos en los términos de referencia a los participantes en el concurso de méritos, pero sin que tal concepto constituya una decisión definitiva respecto de la adjudicación del contrato.
ACTO DE ADJUDICACION - Impugnación
Al respecto, observa la Sala que la Resolución de Adjudicación No. 1032 fue expedida el día 8 de septiembre de 1993, es decir con anterioridad a la promulgación de la Ley 80 de 1993, la cual se produjo el día 28 de octubre de 1993, momento a partir del cual dicha ley resultaba aplicable en la contratación del Distrito Capital, según lo dispuesto por el Decreto 1421 del 21 de julio de 1993 en el Parágrafo de su artículo 144; en consecuencia, la expedición de tal acto se regía por lo dispuesto en el anterior Código Fiscal de Bogotá, contenido en el Acuerdo 06 de 1985; pero aún si dicho acto administrativo de adjudicación hubiere sido proferido en vigencia de la Ley 80 de 1993, se observa que el artículo 78 de la misma dispuso que “Los contratos, los procedimientos de selección y los procesos judiciales en curso a la fecha en que entre a regir la presente ley, continuarán sujetos a las normas vigentes en el momento de su celebración o iniciación”, y dado que el acto de adjudicación determina la culminación del procedimiento de selección, estaba por lo tanto sujeto a la normatividad que regía cuando el mismo se inició.
PRESENTACION DE LA DEMANDA - Vigencia de la Ley 80 de 1993
No obstante, para la época en la cual se presentó la demanda, esto es el 29 de abril de 1994, ya había entrado a regir la Ley 80 de 1993, la cual en su artículo 77 estableció en su Parágrafo 1º que “El acto de adjudicación no tendrá recursos por la vía gubernativa. Este podrá impugnarse mediante el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, según las reglas del Código Contencioso Administrativo”, Código que en su artículo 136 –antes de la reforma introducida por la Ley 446 de 1998- establecía que el término de caducidad de la mencionada acción era de 4 meses, contados a partir del día de la publicación, notificación o ejecución del acto, según el caso. Por su parte, el artículo 87 del C.C.A., consagra la acción relativa a controversias contractuales, en virtud de la cual puede elevarse en la demanda entre otras, la pretensión de declaratoria de nulidad del contrato estatal, acción cuya caducidad según lo dispuesto por el artículo 136 del mismo Código –antes de la reforma de la Ley 446 de 1998-, era de 2 años contados a partir de la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que le sirvieran de fundamento.
ACCION DE NULIDAD - Procedencia / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Procedencia. Caducidad
Es por ello que si la finalidad perseguida es exclusivamente la de preservar el ordenamiento jurídico ante la presencia de un acto administrativo que lo vulnera, la acción procedente será la de simple nulidad contemplada en el artículo 84, la cual precisamente por esa finalidad carece, en principio, de término de caducidad y puede ser intentada por cualquier persona, puesto que se trata de la defensa del ordenamiento jurídico objetivamente considerado, la cual resulta válida en todo momento, puesto que representa en últimas una defensa del interés general involucrado en dicha regulación. Pero si lo que busca el demandante es la defensa de un derecho o interés particular afectado, vulnerado, violado o desconocido por un acto administrativo, la acción será la de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del mencionado Código, la cual sí exige esta legitimación en la causa –quien se crea afectado por el acto administrativo- y cuenta además con un término legal de caducidad, en consideración a la necesidad de brindarles certeza a las actuaciones administrativas frente a los intereses particulares sobre los cuales ellas recaen y a las situaciones jurídicas por ellas creadas, de modo que transcurrido el plazo otorgado por la ley para su impugnación judicial, ya no será posible cuestionar su validez y adquirirán firmeza y estabilidad, dando de esta manera prelación al interés general sobre el particular.
ACTOS CONTRACTUALES - Acción procedente / ACTOS PRECONTRACTUALES - Acción procedente
También dentro de estas acciones se encuentra la del artículo 87 del estatuto procesal administrativo, relativa a las controversias contractuales, mediante la cual “…cualquiera de las partes de un contrato estatal podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento y que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenas (…)”. Y en relación con los actos administrativos que la Administración puede proferir durante toda la actividad contractual, es necesario tener en cuenta la época en la que tales decisiones hayan sido tomadas para establecer cuál era el mecanismo de impugnación judicial que procedía, dado que si bien frente a los actos propiamente contractuales –es decir aquellos proferidos después de la celebración del contrato y hasta su liquidación- ha sido relativamente pacífica la aceptación de su control a través de la acción contractual, el régimen legal respectivo no siempre ha sido explícito y claro en relación con los actos producidos antes o después de la celebración y ejecución del contrato, por lo que ha sido labor de la jurisprudencia interpretar el punto.
ACTO DE ADJUDICACION - Acción procedente / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Término de caducidad
V. al presente caso, se observa que la demanda fue presentada el 24 de abril de 1994, es decir cuando había entrado a regir ya el artículo 77 de la Ley 80 de 1993 y antes de que la Ley 446 de 1998 hubiera modificado el artículo 87 del CCA., lo cual significa que para esa época la ley establecía que el acto de adjudicación podía impugnarse en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de conformidad con las reglas del CCA, cuyo artículo 136 establecía el término de caducidad de tal acción en 4 meses, contados a partir de la notificación, publicación o ejecución del acto. Según lo anterior, el mecanismo idóneo para obtener el restablecimiento del derecho que hubiere sido violado con el acto de adjudicación, era la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Efectivamente, se advierte que lo querido por los demandantes en el presente caso es obtener la declaratoria de nulidad del acto de adjudicación que consideran ilegal, pero no con la finalidad de defender el ordenamiento jurídico objetivamente considerado frente a la presencia de una decisión ilegal, sino como medio para obtener el restablecimiento del derecho a la adjudicación del contrato, que consideran conculcado o desconocido, o la indemnización de los perjuicios que consideran haber sufrido con ocasión de la expedición del acto demandado, por lo tanto la reclamación han debido presentarla en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo. No obstante, es evidente que para la época en que se presentó la demanda ya habían transcurrido los 4 meses que la ley establecía para la impugnación judicial de la decisión administrativa en cuestión, dado que el acto de adjudicación, contenido en la Resolución No. 1032, es del 8 de septiembre de 1993 mientras que la demanda fue presentada el 29 de abril de 1994.
NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO - Acción contractual
Ahora bien, la Sala considera que lo anterior no era óbice para intentar la acción contractual y en ejercicio de ella pedir la declaratoria de nulidad del contrato resultante de la adjudicación, alegando como causal de la misma la ilegalidad del acto que le sirvió de fundamento, puesto que así lo permiten los artículos 44 y 45 de la Ley 80 de 1993. El primero, consagra como causal de nulidad absoluta de los contratos estatales la declaratoria de nulidad de los actos administrativos en que se fundamenten. El segundo, establecía, en el texto vigente para ese entonces, que la nulidad absoluta del contrato podía ser alegada por las partes, por el agente del Ministerio Público o por cualquier persona. En consecuencia, bien podían los demandantes presentar la demanda en ejercicio de la acción que escogieron. Ahora bien, debe tenerse en cuenta que el hecho de que una acción sea...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba
-
Pliegos de condiciones. Su contenido
... ... proceso de contratación con el estado. En relación con dicho acto es necesario ... precisiones: Como lo ha explicado el Consejo de Estado, se trata de un acto prenegocial ... las condiciones fijadas en aquél (ver sentencia del Consejo de Estado de fecha 3 de mayo de 1999, ... ” ( Sentencia del Consejo de Estado de 4 de junio de 2008, expediente No. 17783, C.P ... Asimismo ver la sección "Principio de la Selección Objetiva"). Tal ... ( Consejo de Estado en sentencia del 4 de febrero de 2010, expediente No. 16.540, C.P. Mauricio ... Sentencia nº 12.344 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de ... ...
-
Elaboración del pliego de condiciones
... ... las condiciones fijadas en aquél (ver sentencia del Consejo de Estado de fecha 3 de mayo de 1999, ... Asimismo ver la sección "Principio de la Selección Objetiva"). Las ... 24845, C.P. Mauricio Fajardo [j 4] ) Adicionalmente hay que tener en cuenta que ... ( Consejo de estado en sentencia del 4 de febrero de 2010, expediente No. 16.540, C.P. Mauricio ... Sentencia nº 12.344 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de ... ...