Sentencia nº 76001-23-31-000-1997-05064-01(17783) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 4 de Junio de 2008
| Fecha | 04 Junio 2008 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Término de caducidad. Acto de adjudicación de licitación. Tránsito legislativo / ACTO DE ADJUDICACION DE LICITACION - Término de caducidad. Tránsito legislativo / ACTO PRECONTRACTUAL - Término de caducidad
La acción fue incoada dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la comunicación del acto administrativo que adjudicó la licitación pública, en cumplimiento de lo prescrito por los artículos 30-11 de la Ley 80 de 1993 y 136 del C.C.A. (Modificado artículo 23, Decreto-ley 2304 de 1989), norma esta última, que se encontraba vigente para la época en que se expidió el acto administrativo que adjudicó la licitación y se presentó la demanda, toda vez que el acto administrativo acusado data del 20 de mayo de 1997 -fecha en la cual se efectuó la notificación personal al adjudicatario como también se comunicó al demandante el resultado de la adjudicación - y la demanda fue presentada el 16 de septiembre del mismo año, es decir, dentro del término de caducidad. Se hace esta precisión en razón a que para esa fecha, el 16 de septiembre de 1997, aún no se había expedido la Ley 446 de 1998, norma que hoy se encuentra vigente y en cuyo artículo 32, modificatorio del artículo 87 del C.C.A. redujo a treinta (30) días, el término para demandar en acción de nulidad y restablecimiento del derecho, los actos precontractuales, término que deberá contarse a partir de la fecha de su comunicación, notificación o publicación.
PRUEBA PERICIAL - Valor probatorio. Convicción y seguridad al juez
La prueba pericial, presenta graves imprecisiones, errores, inconsistencias y ambigüedades, amén de que en su mayor parte se dedica a establecer las falencias que presenta la propuesta del adjudicatario sin que se haga este ejercicio, con el mismo rigor y detalle, respecto de la propuesta presentada por el demandante, hecho que genera duda sobre la imparcialidad, certeza y confiabilidad del experticio, para probar los hechos que enmarcaron el asunto sub lite, razón por la cual, dicha prueba no ofrece convicción y seguridad al juez para tenerla como fundamento de sus decisiones.
MEJOR PROPUESTA - Carga de la prueba / ACTO DE ADJUDICACION DE LICITACION - Acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Mejor propuesta. Prueba
La jurisprudencia de la Sala ha reiterado que en asuntos como el que es objeto de examen, en el cual el demandante pretende la nulidad del acto de adjudicación y como consecuencia de esta declaratoria, el reconocimiento de la respectiva indemnización, por considerar que su propuesta era la mejor, le corresponderá, si quiere lograr la prosperidad de sus pretensiones, la carga de probar, de una parte, que el acto acusado infringió normas de orden superior y de otra, que efectivamente su propuesta era la más conveniente para la Administración. Nota de Relatoría: Ver sentencias de la Sala:, de 26 de abril de 2006, Exp. 16041, M.P.R.S.C.P.; de 19 de septiembre de 1994. Exp. 8.071. Actor: Consorcio J.V.T. y R.O.G..
PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA - Finalidad / SELECCION DEL CONTRATISTA - Principio de transparencia
La Ley 80 de 1993, Estatuto Contractual vigente al momento de adelantarse el procedimiento de selección que ha sido cuestionado ante esta instancia judicial, consagra el principio de transparencia como orientador de la actividad contractual, cuyo propósito se encuentra encaminado a garantizar la objetividad, igualdad y la imparcialidad en los distintos procedimientos que adelante la Administración para la escogencia de sus contratistas, como también que sus actuaciones sean publicitadas y conocidas por todos los interesados, lo que conlleva a que puedan ser controvertidas. En un estado social de derecho, el principio de transparencia, garantiza la convivencia ciudadana, un trato imparcial e igualitario para los administrados y evita que los funcionarios en ejercicio de los poderes que les han sido atribuidos, actúen de manera oculta o arbitraria, motivados por intereses o conveniencias de índole personal. Como aplicación de este fundamental principio, el artículo 24, de la citada Ley 80, impone como regla general, que la selección del contratista se efectúe mediante el procedimiento de la licitación pública o el concurso público y excepcionalmente, mediante el sistema de contratación directa; igualmente, establece la posibilidad de controvertir los informes, conceptos y decisiones adoptadas por la Administración; ordena que las actuaciones de la Administración sean públicas y ajustadas a la legalidad; dispone que los actos que expida en ejercicio de la actividad contractual o con ocasión de ella, estén debidamente motivados y prohíbe eludir los procedimientos de selección objetiva. Nota de Relatoría: Ver de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal. Sentencia de 10 de julio de 2001, Exp. 13681, M.P.N.P.P..
PLIEGO DE CONDICIONES - Generalidades / PLIEGO DE CONDICIONES - Contenido / PLIEGO DE CONDICIONES - Finalidad / PLIEGO DE CONDICIONES - Obligatoriedad / PLIEGO DE CONDICIONES - Naturaleza jurídica mixta / PLIEGO DE CONDICIONES - Inmodificabilidad
El numeral 5º del artículo 24 de la Ley 80 de 1993, en armonía con el artículo 30 numeral 2º de la misma ley, consagran el deber que tiene la Administración Pública, previamente a la apertura de la licitación o del concurso, de elaborar los pliegos de condiciones o términos de referencia que contengan reglas claras, justas y completas que permitan la presentación de ofrecimientos de la misma índole, aseguren la escogencia objetiva del contratista y eviten la declaratoria de desierta de la licitación; en dichos pliegos, la entidad pública definirá el objeto del contrato, las condiciones de costo y calidad, el régimen jurídico que lo gobernará, los derechos y deberes de las partes y determinará los factores objetivos de selección del contratista. Estos imperativos legales desarrollan el principio de transparencia como orientador de la actividad contractual y como presupuesto de la legalidad de la contratación, desde su misma génesis o formación. En este orden de ideas, debe destacarse la importancia que tiene el pliego de condiciones en el procedimiento de selección del contratista, en cuanto que constituye el marco normativo que regula o disciplina, en especial, la licitación pública o concurso público y, por ende, las disposiciones en él contenidas, son de carácter vinculante tanto para la Administración como para los participantes en el procedimiento de selección y también para el contratista que resulte adjudicatario de la licitación o concurso, de donde se destaca el carácter obligatorio que le asiste al pliego de condiciones. Tal obligatoriedad del pliego, le ha merecido el calificativo de “ley de la licitación” y “ley del contrato” , en cuanto que sus disposiciones no sólo regulan la etapa de formación del contrato cuando se cumple el procedimiento de selección objetiva del contratista, sino que sus efectos trascienden después de la celebración del contrato, para regular las relaciones entre las partes, fuente de derechos y de obligaciones y permanece aún para la etapa final, al momento de su liquidación. Al respecto la Sala ha señalado que el pliego de condiciones goza de una naturaleza jurídica mixta en cuanto que como acto administrativo de contenido general, algunas de sus disposiciones se agotan una vez culminado el procedimiento de selección, pero que otras se mantienen y dejan de ser generales para convertirse en parte del clausulado del contrato y por lo tanto, de obligatorio acatamiento por las partes durante la ejecución del mismo. Así, el pliego de condiciones diseñado por la Administración, con la naturaleza anotada, debe ser aplicado estrictamente, en la selección del contratista, e igualmente, corresponde a los proponentes acatar totalmente dichas regulaciones al presentar sus ofrecimientos. Estos mandatos recíprocos, en orden a garantizar la selección objetiva del proponente que presente la oferta más favorable para los intereses del Estado, imponen a la Administración el deber legal de mantener inmodificable el pliego de condiciones, con posterioridad a la presentación de los ofrecimientos o cierre de la licitación, a fin de preservar principios fundamentales de la contratación, referidos a la libertad de concurrencia, igualdad, imparcialidad y buena fe. Nota de Relatoría: Ver sobre Naturaleza mixta del pliego de condiciones: Sentencia de 30 de noviembre de 2006, Exp. 18059, M.P.A.E.H.E.; sobre Efecto vinculante del pliego de condiciones: Sentencia de 3 de mayo de 1999, Exp. 12344, M.P.D.S.H.; sentencia de 28 de abril de 2005, Exp. 12025, M.P.R.S.B.; Sentencia de 8 de junio de 2006, Exp.15005, M.P.M.E.G.G..
ACTO DE ADJUDICACION - Selección objetiva / SELECCION OBJETIVA - Acto de adjudicación / PRINCIPIO DE SELECCION OBJETIVA - Alcance / SELECCION OBJETIVA - Habilitación. Ley 1150 de 2007 / OFERTA MAS FAVORABLE - Definición. Ley 1150 de 2007
El artículo 29 de la Ley 80 de 1993, vigente para la época en que se expidió el acto de adjudicación acusado, consagró el deber de selección objetiva de los contratistas como expresión del interés general o interés público, íncito en la actividad contractual del Estado, principio que debe estar presente no sólo cuando la selección del contratista se adelanta mediante el procedimiento de la licitación o el concurso, sino también cuando la ley permite hacerlo mediante el sistema de la contratación directa. A partir del contenido de la norma transcrita, la objetividad en la selección de los colaboradores del Estado, implica: i) que la escogencia del contratista debe estar desprovista de todo tipo de consideración subjetiva, afecto o interés; ii) que la propuesta más favorable se determine por la ponderación de los diversos factores, previamente establecidos por la Administración, tales como, cumplimiento, experiencia, organización, equipos, plazo, precio, etc...
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Pliegos de condiciones. Su contenido
...... proceso de contratación con el estado. En relación con dicho acto es necesario ... precisiones: Como lo ha explicado el Consejo de Estado, se trata de un acto prenegocial ... las condiciones fijadas en aquél (ver sentencia del Consejo de Estado de fecha 3 de mayo de 1999, ... del Consejo de Estado de fecha 8 de junio de 2006, expediente No. 15005, C.P. María Elena ...” ( Sentencia del Consejo de Estado de 4 de junio de 2008, expediente No. 17783, C.P. ...Asimismo ver la sección "Principio de la Selección Objetiva"). Tal ... Sentencia nº 12.344 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de ......
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Elaboración del pliego de condiciones
...... las condiciones fijadas en aquél (ver sentencia del Consejo de Estado de fecha 3 de mayo de 1999, ... del Consejo de Estado de fecha 8 de junio de 2006, expediente No. 15005, C.P. María Elena ...Asimismo ver la sección "Principio de la Selección Objetiva"). Las ...24845, C.P. Mauricio Fajardo [j 4] ) Adicionalmente hay que tener en cuenta que ... [j 6] ; y sentencia de 4 de junio de 2008, expediente No. 17783, C.P. Myriam Guerrero [j ... Sentencia nº 12.344 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de ......