Sentencia nº 07001-23-31-000-2008-00090-01(37747) de Consejo de Estado - Sala Plena Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 24 de Noviembre de 2014 - Jurisprudencia - VLEX 569540426

Sentencia nº 07001-23-31-000-2008-00090-01(37747) de Consejo de Estado - Sala Plena Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 24 de Noviembre de 2014

Ponente:ENRIQUE GIL BOTERO
Fecha de Resolución:24 de Noviembre de 2014
Emisor:SECCIÓN TERCERA
 
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AUTONOMIA DE LA VOLUNTAD - Fundamento / AUTONOMIA DE LA VOLUNTAD - Mecanismos alternos de solución de conflictos / AUTONOMIA DE LA VOLUNTAD - La Conciliación o acuerdo conciliatorio / AUTONOMIA DE LA VOLUNTAD PARA PRODUCIR EFECTOS JURIDICOS - Procedencia [A] pesar de que la autonomía de la voluntad privada suele materializarse en el derecho civil y, específicamente, en el contractual, lo cierto es que este principio rige en todas las actividades humanas donde estén en juego la transacción de bienes o derechos, ya sea de contenido económico o no, por lo tanto, los mecanismos alternativos de solución de conflictos, a excepción del arbitraje, tienen como base para su desarrollo el ejercicio de la autonomía de la voluntad. Tanto los mecanismos alternativos de solución de conflictos autocompositivos como heterocompositivos –exceptuando, como ya se dijo, el arbitraje-, consisten en la manifestación y acuerdo de voluntades para solucionar los mismos y así, sustituir la necesidad de acudir a la jurisdicción. Por lo tanto, la voluntad privada, tiene fuerza normativa, pues a través de ella, las partes del conflicto alcanzan una solución al mismo, mediante una transacción que tiene efectos de cosa juzgada. El caso específico de la conciliación como mecanismo alternativo al judicial, que es el objeto de estudio del presente proveído, consiste en la manifestación de voluntades en la cual interviene un tercero, que si bien, propone fórmulas de arreglo, no tiene la capacidad de imponer una decisión, sino que corresponde a las partes ponerse de acuerdo y consentir o no en la solución propuesta. Entonces, en aplicación del alcance de la autonomía de la voluntad, y la naturaleza de la conciliación, se tiene que la primera manifestación consiste en conciliar o no –ánimo conciliatorio-, posteriormente en definir el contenido del acuerdo, haciendo uso de las capacidades y técnicas de negociación y, por último, aceptar o no la resolución del litigio a la que se llegó. En conclusión, la naturaleza misma de la conciliación exige el ejercicio pleno de la autonomía de la voluntad y si se logra llegar a un acuerdo, éste tendrá la misma fuerza que una decisión judicial, lo cual vislumbra, una vez más, la fuerza jurídica que tiene la voluntad exenta de vicios para producir efectos jurídicos, siempre que respete el orden público y las buenas costumbres, en los términos señalados por la Constitución Política. Ahora bien, la capacidad que tiene la autonomía de la voluntad para producir efectos jurídicos bajo las condiciones y alcances que los particulares definan es perfectamente posible en un contexto privado o comercial, en el que están en juego únicamente intereses particulares de carácter económico o personal, y que no tienen incidencia directa en el devenir de la sociedad. INEXISTENCIA DE PORCENTAJES VINCULANTES EN LOS ACUERDOS CONCILIATORIOS - Prevalencia de la autonomía de la voluntad. Unificación jurisprudencial [E]n el caso que nos ocupa, como en todos los casos de responsabilidad extracontractual del Estado que se adelantan ante esta jurisdicción, la autonomía de la voluntad se encuentra sometida a límites constitucionales, pues si bien los derechos que se pretenden conciliar son, en su mayoría, de carácter económico, tienen también un trasfondo social, en tanto son el desarrollo de los postulados constitucionales del deber del Estado de indemnizar por los daños que cause, de la reparación integral de las víctimas, y versan, generalmente, sobre derechos fundamentales. (…) realizar el estudio de aprobación de un acuerdo conciliatorio supone, por parte del juez, la integración de dos dimensiones jurídico-sociales: la autonomía de la voluntad privada dentro de los límites que se viene de indicar, con la fuerza normativa que la reviste en el ejercicio de autorregularse, y los fines del Estado Social de Derecho basados en el bien común y el interés general, para que solo pueda ser aprobado si se respeta a cabalidad el núcleo de ambas dimensiones, ponderando en cada caso concreto el nivel de aplicabilidad de cada una de ellas. (…) la restricción que hizo la Sala, de aprobar los acuerdos sólo si se concilia entre el 70 y el 100% de la condena de primera instancia, afecta la autonomía de la voluntad privada y la capacidad negocial de las partes. Pues, si ambos interesados se ponen de acuerdo en una cifra inferior, como se viene de explicar, esta decisión obedecerá a la voluntad libre y espontánea del ciudadano y de la entidad estatal, quienes –por lógica- habrán actuado de acuerdo a la persecución de sus intereses y su bienestar, teniendo en cuenta que si lo aprobaron, es porque previamente existió negociación en el sentido de definir el monto de la obligación, la forma de pago, el plazo, etc. Y que ambas partes conservaron hasta el final la facultad de conciliar o no. En consecuencia, procede la Sala a modificar y unificar la jurisprudencia en este sentido, en tanto excede sus facultades fijar límites objetivos o raseros a los acuerdos conciliatorios, y en aras de respetar y hacer prevalecer la autonomía de la voluntad privada, suprimirá los topes previamente establecidos como requisito para aprobar la conciliación. ACTIVIDAD DE CONCILIAR - Contiene dos aplicaciones de la autonomía de la voluntad [L]a actividad de conciliar contiene dos aplicaciones de la autonomía de la voluntad: i) negociar el contenido del acuerdo y, posteriormente, ii) decidir si se concilia o no. Respecto a la primera dimensión, existe una gran diferencia con el contrato de adhesión pues, como se explicó, en éste no es posible negociar el contenido de las cláusulas, mientras que en la conciliación, la negociación del acuerdo es el objeto mismo de la audiencia. En la segunda dimensión, si bien coinciden en que es libre la voluntad de aceptar o no, en el contrato de adhesión se tiene que ésta es únicamente respecto al ofertado, mientras que en la conciliación ambas partes conservan esta facultad. CUALIFICACION DEL SUJETO CONCILIADOR - El Ministeiro Público / CALIDAD DE CONCILIADOR - Ministerio Público. Finalidades / MINISTERIO PUBLICO - Existencia de una carga argumentativa donde debe señalar de manera expresa cuáles son las circunstancias, razones o motivos en virtud de las cuales ejerce los medios de oposición a las providencias / MINISTERIO PUBLICO - Conciliación en materia administrativa no exige una carga argumentativa La calidad de conciliador en cabeza del Ministerio Público en las audiencias de conciliación extrajudicial cumple varias finalidades; i) asegurar la gratuidad del ejercicio de la conciliación, así lo expresó la Corte Constitucional en sentencia C893 de 2001: “no deja de preocupar a la Corte que la función asignada a los conciliadores de los centros de conciliación y a los notarios además de tener vocación de permanencia en el tiempo -hecho que por sí solo la hace inconstitucional-, sea onerosa en términos económicos para quienes deseen hacer uso de ella, pues en este sentido se estaría desconociendo la igualdad de oportunidades para acceder libremente a la administración de justicia”, por lo que declaró inexequible que la conciliación administrativa se pudiera adelantar en centros de conciliación y se consagró una competencia única a cargo del Ministerio Público para realizar las conciliaciones extrajudiciales y del juez contencioso –con presencia del procurador delegado- cuando la conciliación sea judicial; ii) otorgarle mayores facultades al conciliador, no para que imponga su voluntad, si no para que tenga un papel más activo en la formulación de propuestas y en el control de legalidad: “La conciliación administrativa sólo puede ser adelantada ante los agentes del Ministerio Público asignados a la jurisdicción contencioso administrativa. Ello implica una intervención mayor del conciliador con el fin de proteger el interés general, la legalidad del proceso y los derechos fundamentales. Además, el conciliador puede solicitar pruebas adicionales a las presentadas por las partes para la sustentación del acuerdo conciliatorio y si tales pruebas no son aportadas, puede decidir que no se logró el acuerdo. De otro lado, la presencia obligatoria de un agente del Ministerio Público en las conciliaciones judiciales, tiene razón de ser en el artículo 277.7 constitucional (…) En la labor de interpretación normativa y creación jurisprudencial, esta Corporación entendió que la actuación del Ministerio Público dentro de los procesos judiciales y administrativos –incluida la conciliación- tiene una finalidad específica que se reduce a la defensa del ordenamiento jurídico, el patrimonio público y los derechos fundamentales. Y es por lo anterior que su intervención no quebranta la igualdad de las partes dentro del proceso pues su interés no es obtener un fallo que lo beneficie respecto al litigio –el cual es el interés de las partes- si no propender por que en cada proceso se respeten las tres órbitas que tiene bajo su vigilancia. (…) la Sala Plena de la Sección Tercera concluyó que “existe una carga argumentativa en cabeza del Ministerio Público que consiste en señalar de manera expresa cuáles son las circunstancias, razones o motivos en virtud de las cuales ejerce los medios de oposición a las providencias, así como identificar el apoyo constitucional de su postura. En otros términos, es preciso que el Procurador General de la Nación o sus delegados determinen el escenario constitucional que sirve de fundamento para la impugnación (v.gr. la defensa del orden jurídico, el patrimonio público o las garantías fundamentales) y las razones expresas por las cuales el respectivo recurso se orienta a la protección de alguno de esos fines, varios de ellos o todos.” Esta carga argumentativa se explica en tanto el ejercicio de los recursos exige un interés para recurrir, es decir, está facultado para interponer el recurso la parte a la que le haya sido desfavorable la providencia impugnada. Por ende, como no...

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