Sentencia nº 25000-23-26-000-2003-00874-01(28278) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 12 de Febrero de 2015
| Fecha | 12 Febrero 2015 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Tipo de documento | Sentencia |
JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA - Competencia funcional / RECURSO DE APELACION - Fases / RECURSO DE APELACION - Trascendencia y límites de la competencia funcional del juez de segunda instancia / COMPETENCIA FUNCIONAL DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA - Apelante único. Limitación La competencia funcional del juez de segunda instancia está limitada por las razones de inconformidad expresadas por el recurrente en el escrito de sustentación del recurso de apelación y no por el mero acto procesal dispositivo de parte, a través del cual manifiesta, de manera abstracta, impugnar la respectiva providencia. (…) Las competencias funcionales del juez de la apelación, cuando el apelante es único, no son irrestrictas, pues están limitadas, en primer lugar, por el principio de la “non reformatio in pejus”, introducido como precepto en el artículo 31 de la Constitución Política y consagrado por el mismo artículo 357 del C. de P.C. y, en segundo orden, por el objeto mismo del recurso de apelación (revocar o modificar la providencia), cuyo marco está definido, a su vez, por las razones de inconformidad o juicios de reproche esbozados por el apelante en relación con la situación creada por el fallo de primera instancia. Así, pues, al juez de segundo grado le está vedado, en principio y salvo las excepciones hechas por el legislador, revisar temas del fallo de primer grado que son aceptados por el recurrente (bien porque omite reargüirlos en la sustentación del recurso de apelación o bien porque expresamente los elimina de la discusión manifestando su asentimiento en relación con los mismos), pues éstos quedan excluidos del siguiente debate y, por lo mismo, debe decirse que, frente a dichos aspectos, fenece por completo el litigio o la controversia. FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 31 / CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTICULO 357 CONTRATOS ESTATALES - Garantía única de cumplimiento. Regulación normativa El artículo 25 (numeral 19) de la Ley 80 de 1993, estableció el deber de avalar el cumplimiento de las obligaciones surgidas de los contratos del Estado, a través del otorgamiento de una “garantía única” que, a la luz de las disposiciones de la mencionada ley, podía consistir en póliza de seguros o en garantía bancaria. Hoy día, el régimen general de garantías de los contratos estatales, y en general de la actividad contractual del Estado está previsto en el artículo 7 de la Ley 1150 de 2007, norma que, a pesar de que conservó la estructura general del mencionado artículo 25 (numeral 19) de la Ley 80, introdujo algunas modificaciones que merecen ser destacadas, a saber: (i) autorizó al Gobierno Nacional para crear mecanismos de cobertura distintos a las pólizas y a las garantías bancarias y (ii) autorizó al Gobierno Nacional para señalar los casos en los que, por las características y la complejidad del contrato, la garantía puede ser dividida de acuerdo con las etapas o los riesgos relativos a la ejecución del contrato. Para el caso específico, conviene precisar únicamente las particularidades de la garantía consistente en póliza de seguros, conocida como seguro de cumplimiento contractual. FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTICULO 25.19 / LEY 1150 DE 2007 ARTICULO 7 SEGURO DE CUMPLIMIENTO - Referencias legislativas / POLIZAS DE SEGURO DE CUMPLIMIENTO - Modalidades La primera referencia legislativa relacionada con el seguro de cumplimiento está contenida en la Ley 225 de 1938, “por la cual se provee al establecimiento del seguro de manejo y cumplimiento”, en cuyo artículo 2º se refirió a tal categoría de seguro como una especie análoga al seguro de manejo, creado, esencialmente, para garantizar el correcto manejo de fondos o valores que se confiaran a los empleados públicos o a los particulares; sin embargo, debido al tratamiento similar que el legislador le dio a una y otra especie de seguros, al refundirla en una sola categoría previó la posibilidad de que éste se pudiera extender para garantizar el pago de impuestos, tasas y derechos y para el cumplimiento de obligaciones que emanaran de leyes y contratos. Esta última finalidad responde, verdaderamente, a la naturaleza de los seguros de cumplimiento, pues la primera de las mencionadas (garantía de manejo) responde más al sentido de las garantías de orden personal, como la fianza (de fidelidad). Pese a lo anterior, de lo dicho en el artículo 2º acabado de citar se pueden extractar las distintas modalidades que revisten las pólizas de seguro de cumplimiento, las cuales han sido clasificadas en: (i) las que amparan las obligaciones que emanan del contrato estatal, (ii) las que garantizan las obligaciones de los contratos celebrados por los particulares, (iii) las que garantizan el cumplimiento de obligaciones legales (iv) las que garantizan la seriedad del ofrecimiento del contratista y (v) las que garantizan el resarcimiento de los perjuicios causados por el riesgo de una medida judicial, también llamadas cauciones judiciales. Particularmente, a la primera de las categorías mencionadas es a la que se refiere el artículo 25 (numeral 19) de la Ley 80 de 1993, cuando señala que el contratista prestará garantía única que “avalará” el cumplimiento de las obligaciones surgidas del contrato. Este es, precisamente, el objeto de la garantía (seguro de cumplimiento de obligaciones contractuales emanadas de los contratos estatales). FUENTE FORMAL: LEY 25 DE 1938 - ARTICULO 2 SEGURO DE CUMPLIMIENTO - No tiene desarrollo legal extensivo / REFERENCIA TANGENCIAL DEL SEGURO DE CUMPLIMIENTO - Naturaleza normativa / SEGURO DE CUMPLIMIENTO - Para su análisis se debe acudir a los principios generales de los contratos civiles y comerciales, a los principios comunes de los contratos de seguro y a las normas del Estatuto de Contratación Administrativa y sus Decretos reglamentarios En el derecho colombiano el seguro de cumplimiento no tiene desarrollo legal extensivo (menos aún el que ampara obligaciones contractuales), pues ni el Código de Comercio ni ninguna otra norma se ha ocupado de precisar aspectos tan importantes como el contenido de la póliza, la responsabilidad del asegurador, la exoneración del mismo, la indemnización a cargo del asegurador, las partes de esta especial categoría de seguro, la ocurrencia del siniestro, etc. Las normas del Estatuto de Contratación Administrativa (Leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007) son las únicas que hacen una referencia tangencial al objeto de la garantía de cumplimiento de contratos estatales, a la vigencia de la misma y a algunas características muy específicas como son la ausencia de expiración por falta de pago de la prima y la inaplicación de la figura de la revocación unilateral (inciso cuarto, num. 19, art. 25, Ley 80 de 1993); pero, tales referencias resultan insuficientes para establecer aspectos esenciales del seguro de cumplimiento, como los que se han señalado en precedencia. Así, pues, para analizar esta categoría de seguro se debe acudir a la teleología que lo inspira, a los principios generales de los contratos civiles y comerciales, a las normas imperativas y supletivas que rigen esta clase de relaciones jurídicas, a los principios comunes de los contratos de seguro previstos en el Código de Comercio (y en aquellas normas especiales de seguros que resulten compatibles con esta categoría) y particularmente, en lo que tiene que ver con los seguros de cumplimiento de contratos estatales, a las normas del Estatuto de Contratación Administrativa y sus Decretos Reglamentarios. SEGURO DE CUMPLIMIENTO - Noción. Definición. Concepto. Regulación de la Ley 80 de 1993 / SEGURO DE CUMPLIMIENTO - Incumplimiento de obligaciones contractuales a cargo del deudor / SEGURO DE CUMPLIMIENTO EN CONTRATOS ESTATALES - Póliza de seguro de cumplimiento/ POLIZA DE SEGURO DE CUMPLIMIENTO - Cubrimiento de obligaciones a cargo del contratista. Amparos / TOMADOR DEL SEGURO DE CUMPLIMIENTO - Traslada el riesgo de incumplimiento de las obligaciones contractuales a su cargo a la compañía aseguradora / INCUMPLIMIENTO QUE OCASIONA DAÑOS QUE AFECTAN EL PATRIMONIO DEL ACREEDOR Obligación de la compañía aseguradora de resarcir los daños al beneficiario hasta la concurrencia de la suma asegurada Con fundamento en el contenido del artículo 25 (numeral 19) de la Ley 80 de 1993 se puede decir que los seguros de cumplimiento, específicamente, el de contratos estatales, son aquellos que garantizan al acreedor (entidad estatal) que serán resarcidos los daños que pueda provocar el incumplimiento de las obligaciones del deudor (contratista) dentro del marco de una relación contractual. Así, pues, el riesgo asegurado en esta categoría de seguros, visto de manera general, lo constituye el incumplimiento de las obligaciones contractuales a cargo del deudor (contratista), quien a su vez es el tomador de la póliza, de modo que el objeto de las obligaciones garantizadas es lo que determina o particulariza el riesgo asegurado. En el caso de los contratos estatales, la garantía de cumplimiento y, por ende, la póliza de seguro de cumplimiento de contratos estatales debe cobijar todas las obligaciones a cargo del contratista, tal como lo dispone el artículo 25 (numeral 19) de la Ley 80 de 1993; por ende, en una única póliza se contemplan distintos amparos, dependiendo de las obligaciones y prestaciones emanadas del contrato asegurado (artículo 17 del Decreto Reglamentario 679 de 1993), así: (i) buen manejo y correcta inversión del anticipo o pago anticipado, (ii) cumplimiento del contrato, (iii) pago de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones (donde se requiera personal para ejecutar las obligaciones), (iv) estabilidad de la obra, (v) calidad del bien o servicio y (vi) correcto funcionamiento de los equipos (en el caso de los suministros, por ejemplo). El tomador del seguro en este tipo de contratos no hace cosa distinta que trasladar el riesgo del incumplimiento de las obligaciones...
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