Sentencia nº 11001-03-24-000-2008-00367-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 5 de Marzo de 2015
| Fecha | 05 Marzo 2015 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Tipo de documento | Sentencia |
ACTO ADMINISTRATIVO – Elemento de validez: competencia / GOBIERNO NACIONAL – Potestad para la expedición de decreto sobre Organismos Vivos Modificados - OVM La doctrina nacional, al estudiar la competencia u órgano competente como elemento de validez del acto administrativo, esto es, como presupuesto de regularidad jurídica de dicha manifestación estatal, la ha definido desde dos puntos de vista: uno activo y otro pasivo. Según el punto de vista activo, la competencia es la aptitud o autorización que tiene todo funcionario u organismo estatal para ejercer las funciones y la autoridad que le han sido asignadas, dentro de circunstancias objetivas y subjetivas señaladas en la Constitución, la ley o el reglamento, y sólo dentro de ellas. Desde una perspectiva pasiva, es el conjunto de asuntos que a toda autoridad pública le está atribuido por la Constitución, la ley o el reglamento, para que actúe o provea en orden a la atención de los mismos. Así las cosas, y desde el punto de vista activo el Gobierno Nacional, en este caso el P. de la República y los Ministros de Agricultura y Desarrollo Rural y de la Protección Social y la Ministra de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Rural, estaba autorizado para ejercer la potestad reglamentaria para la cumplida ejecución de la ley, por disposición expresa de la Carta Política; y desde el punto de vista pasivo, de acuerdo con las funciones asignadas a cada entidad, corresponde a los Ministerios antes mencionados regular los asuntos relacionados con los Organismos Vivos Modificados –OVM-, pues el uso de dichos organismos puede tener incidencia en temas agropecuarios, de salud o ambiental, que corresponde al conocimiento de cada una de las carteras mencionadas, las cuales deben velar y garantizar a través de la regulación la protección de los derechos de los ciudadanos en el uso y manejo de los organismos vivos modificados –OVM-. FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA DE COLOMBIA – ARTICULO 189 NUMERAL 11 / LEY 165 DE 1994 – ARTICULO 8 LITERAL G / LEY 740 DE 2002 – ARTICULO 2 NOTA DE RELATORIA: Competencia para expedir un acto administrativo, Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 7 de junio de 2014, R.. 200800348-00, MP. Marco A.V.M.. Y sobre el deber del Estado de regular el material genético sentencia Corte Constitucional C-519 de 1994 LICENCIA AMBIENTAL – No se requiere para actividades que se desarrollan sobre organismos vivos modificados / ORGANISMOS VIVOS MODIFICADOS – Para su transferencia, manipulación y utilización es necesaria una autorización por la entidad competente dependiendo al sector que vaya dirigido / PRINCIPIO DE ESPECIALIDAD – Aplicación No le asiste razón al actor al señalar que el Gobierno Nacional se limita hacer una simple revisión documental de las solicitudes sobre OVM, sin tener en cuenta una evaluación del riesgo, ni realizar monitoreo ni control por parte de las entidades competentes. Tampoco se desconoce el principio al debido proceso y de precaución, pues como quedó demostrado, los interesados en la manipulación de un OVM deben cumplir un protocolo que es estudiado y analizado por parte de las autoridades competentes antes de emitir una autorización, es decir existe un control previo del Estado antes de decir si se permite el uso, manejo u otra actividad de los OVM, en el territorio nacional. En virtud de todo lo anterior, para la Sala es claro que el Gobierno Nacional no se excedió en el ejercicio de su potestad reglamentaria, ya que no desconoció el marco regulatorio, ni omitió la exigencia de la licencia ambiental establecida en la Ley 99 de 1993 a las actividades que se desarrollen con OVM, pues como se señaló, para estos casos no se requiere licencia ambiental sino una autorización por parte de la autoridad competente, a través de un acto administrativo. FUENTE FORMAL: LEY 99 DE 1993 – ARTICULO 49 / LEY 99 DE 1993 – ARTICULO 50 / LEY 99 DE 1993 – ARTICULO 52 NUMERAL 8 / LEY 165 DE 1994 – ARTICULO 1 / LEY 165 DE 1994 – ARTICULO 8 / DECRETO 2141 DE 1992 – ARTICULO 2 / LEY 101 DE 1993 – ARTICULO 65 / DECRETO 1840 DE 1994 – ARTICULO 1 / ACUERDO ICA 13 DE 1998 / RESOLUCION ICA 3492 DE 1998 – ARTICULO 1 / ACUEDO 2935 DE 2002 / ACUERDO ICA 02 DE 2002 / ACUERDO 04 DE 2002 / LEY 740 DE 2002 / RESOLUCION ICA 946 DE 2006 – ARTICULO 19 / RESOLUCION ICA 946 DE 2006 – ARTICULO 20 – RESOLUCION ICA 946 DE 2006 – ARTICULO 21 NOTA DE RELATORIA: Potestad reglamentaria, Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 9 de febrero de 2012, R.. 2005-00195-01, MP. M.C.R.L.. Necesidad de licencia ambiental para uso y manejo de los OVM, Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de 23 de noviembre de 2005, R.. 1687, MP. E.J.A.P.. PARTICIPACION CIUDADANA – En decisiones ambientales Es evidente que el Gobierno Nacional con la expedición no solo del Decreto 4525 de 2005, sino también con la expedición de las regulaciones complementarias por parte de cada una de las entidades con competencia de autorizar el desarrollo de alguna actividad de OVM en el país, ha tenido en cuenta la importancia de participación ciudadana en las decisiones ambientales, por eso ha implementado diferentes instrumentos de información, los cuales le permiten a la ciudadanía en general conocer el contenido de las solicitudes que están en trámite, pronunciarse sobre las mismas y finalmente conocer que OVM han sido autorizados, para que actividades y bajo qué condiciones; y en caso de ser una comunidad negras o indígena involucrada, deberán someter el trámite a la consulta previa, dando así cumplimiento a las normas constitucionales y legales que exigen la participación de la comunidad en decisiones ambientales. FUENTE FORMAL: RESOLUCION 957 DE 2010 / RESOLUCION 946 DE 2006 – ARTICULO 26 NORMA DEMANDADA: DECRETO 4525 DE 2005 (6 de diciembre) GOBIERNO NACIONAL (No anulado)
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION PRIMERA Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO Bogotá, D.C., cinco (5) de marzo de dos mil quince (2015) Radicación número: 11001-03-24-000-2008-00367-00 Actor: GRUPO SEMILLAS Y OTRO Demandado: LA NACION – PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA – MINISTERIOS DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL, DE LA PROTECCION SOCIAL Y DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL Referencia: ACCION DE SIMPLE NULIDAD Por no haber sido aprobado el proyecto inicial de fallo presentado por el Despacho a cargo del C.G.V.A., procede la Sala a decidir en única instancia la demanda de nulidad interpuesta por los señores G.A.V.O.Y.J.P.G.R., quienes actúan el primero en calidad de Representante Legal del Grupo Semillas y el segundo a nombre propio contra el Decreto 4525 de 2005 “Por el cual se reglamenta la Ley 740 de 2002”, expedido por el Gobierno Nacional en este caso, por el Presidente de la República y los Ministros de Agricultura y Desarrollo Rural, de la Protección Social y la Ministra de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
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FUNDAMENTOS DE DERECHO Los actores señalan que el Decreto 4525 de 2005 vulnera las disposiciones contenidas en: el Decreto Ley 2811 de 1974, la Ley 99 de 1993 y la Ley 740 de 2002. Concreta sus objeciones en los siguientes términos:
I.1. Primer Cargo: “Falta de competencia de la Administración. Exceso en la órbita de competencias de acuerdo con la materia regulada – vicio de abuso o exceso de poder”.
Afirma la parte actora, que el Gobierno Nacional no contaba con facultades extraordinarias para expedir el acto administrativo acusado, pues sólo el Legislador, en este caso el Congreso de la República, es quien tiene la facultad de establecer el marco regulatorio de los Organismos Vivos Modificados - OVM1, de acuerdo a lo dispuesto en la Ley 740 de 2002.
Consideran los demandantes que con la expedición del Decreto 4525 de 2005, el Gobierno Nacional modificó toda la funcionalidad que versaba sobre el tema de los OVM, dividiendo y eliminando muchos temas que ya se encontraban de forma completa en la regulación existente, como en la Ley 99 de 1993, la Ley 165 de 1994 y la misma Ley 740 de 2002. Finalmente, concluyen que existe una extralimitación en la reglamentación de la Ley 740 de 2002.
I.2 Segundo cargo: “Infracción de las normas en que el Acto Administrativo debe fundarse. La declaración de voluntad de la Administración contrarió normas del orden jurídico al cual estaba sometido.” El Decreto 4525 de 2005, regula todo lo relacionado con el desarrollo, la manipulación, el transporte, la utilización, la transferencia, y la liberación de cualquier organismo vivo modificado -OVM-, a fin de evitar y reducir los riesgos que se puedan producir en contra de los recursos naturales y el medio ambiente.
Los actores consideran que el Gobierno Nacional al momento de expedir el Decreto no tuvo en cuenta el numeral 8 del artículo 52 de la Ley 99 de 1993, que establece: “Competencia del Ministerio del Medio Ambiente. El Ministerio del Medio Ambiente otorgará de manera privativa la Licencia Ambiental, en los siguientes casos:
1 Organismo Vivo Modificado –OVM- cualquier organismo vivo que posea una combinación nueva de material genético, que se haya obtenido mediante la aplicación de la biotecnología moderna. Decreto 4525 de 2005 8. Producción e importación de pesticidas, y de aquellas sustancias, materiales o productos sujetos a controles por virtud de tratados, convenios y protocolos internacionales”.
De acuerdo con lo anterior, se omitió la exigencia de la licencia ambiental para los OVM, facilitando de manera desbordada los trámites de las empresas solicitantes de introducir alimentos y cultivos transgénicos, pues eliminó las evaluaciones de riesgo, el monitoreo y control por parte de las autoridades competentes y transfirió gran parte de esas funciones a las empresas que pretenden introducir esos organismos.
Afirman los actores que el Decreto 4525 de 2005 creó los Comités Técnicos Nacionales de Bioseguridad (CTNbio), agrícolas, ambientales y de salud, que realizan el estudio de evaluación de riesgo, pero sólo se encargan de...
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