Sentencia nº 11001-03-24-000-2008-00255-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 4 de Junio de 2015
| Fecha | 04 Junio 2015 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Tipo de documento | Sentencia |
PLANILLA INTEGRADA DE LIQUIDACION DE APORTES – Implementación. Fechas de obligatoriedad de uso para pequeños aportantes e independientes / SISTEMA GENERAL DE PENSIONES – Afiliación obligatoria de trabajadores independientes / TRABAJADORES INDEPENDIENTES – Base de cotización al sistema general de pensiones / PILA – Debe permitir hacer los pagos que la ley y la jurisprudencia constitucional exigen
Entonces, la norma acusada, contrario a lo manifestado por el actor, no es la que obliga a los trabajadores independientes a cotizar para pensión, pues ello, como ya se expuso, fue objeto de normas legales superiores, sino que se trata de una disposición que precisa los términos de obligatoriedad de la implementación de la Planilla Integrada de Liquidación de aportes – PILA a un grupo de aportantes al Sistema, en otras palabras, la disposición no tiene finalidad distinta de concretar los tiempos de su entrada en vigencia y garantizar su operatividad, en lo que se refiere, entre otros, a los trabajadores independientes, lo cual debe entenderse, sin perjuicio de los derechos fundamentales de que son titulares todas las personas, que no pueden cotizar para pensión.
FUENTE FORMAL: RESOLUCION 0634 DE 2006 – ARTICULO 1 / LEY 797 DE 2003 – ARTICULO 15 / LEY 205 DE 2003 – ARTICULO 2 / DECRETO 3667 DE 2004 – ARTICULO 1 / DECRETO 3667 DE 2004 – ARTICULO 2 / DECRETO 3667 DE 2004 – ARTICULO 3 / DECRETO 3667 DE 2004 – ARTICULO 4 / DECRETO 187 DE 2005 – ARTICULO 1 / DECRETO 1465 DE 2005 – ARTICULO 1 / LEY 100 DE 1993 – ARTICULO 13 / LEY 100 DE 1993 – ARTICULO 15 / LEY 100 DE 1993 – ARTICULO 19 / DECRETO 3085 DE 2007 – ARTICULO 3 / DECRETO 3085 DE 2007 – ARTICULO 4 / LEY 1250 DE 2008 – ARTICULO 2 / DECRETO 4465 DE 2011 – ARTICULO 1 / DECRETO 4465 DE 2011 – ARTICULO 2 / DECRETO 1396 DE 2012 – ARTICULO 1
NORMA DEMANDADA: DECRETO REGLAMENTARIO 728 DE 2008 (7 de marzo) GOBIERNO NACIONAL – ARTICULO 1 PARAGRAFO (No anulado)
NOTA DE RELATORIA: Síntesis del caso: Se demanda en acción de nulidad el parágrafo del artículo 1° del Decreto 728 de 2008, “Por medio del cual se establecen las fechas de obligatoriedad del uso de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes para pequeños aportantes e independientes”, expedido por el Gobierno Nacional. La Sala negó las pretensiones de la demanda.
NOTA DE RELATORIA: Se acogen los argumentos expuestos en la sentencia Consejo de Estado Sección Primera de 12 de febrero de 2015, R.. 2008-00217, C.M.E.G.G. que negó la nulidad de la expresión “y pensión”, contenida en el artículo 1 de la Resolución 0634 de 2001, referida al aporte que deben hacer al Sistema General de Pensiones los trabajadores independientes, siempre que se interprete conforme a las normas superiores y a los lineamientos de la Corte Constitucional.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ
Bogotá, D.C., cuatro (4) de junio de dos mil quince (2015)
Radicación número: 11001-03-24-000-2008-00255-00
Actor: A.A.M.
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Referencia: ACCION DE NULIDAD
Decide la Sala en única instancia, la demanda presentada por el ciudadano A.A.M., en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., contra el parágrafo del artículo 1° del Decreto 728 de 2008, “Por medio del cual se establecen las fechas de obligatoriedad del uso de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes para pequeños aportantes e independientes”, expedido por el Gobierno Nacional.
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LA DEMANDA.
I.1- Solicita el actor que se declare la nulidad del parágrafo del artículo 1º, del Decreto 728 de 7 de marzo de 2008, que dispone que a partir de las fechas señaladas, no podrán efectuarse pagos sino a través del sistema de autoliquidación y pago integrado denominado P. Integrada de Liquidación de Aportes, para los aportantes y los pagadores de pensiones que cuenten con 10 o menos cotizantes y para los trabajadores independientes.
I.2- El actor considera que la disposición acusada, en cuanto se refiere a los trabajadores independientes, viola los artículos 1º, 5º 11, 13, 16, 43, 44, 48 y 49 de la Constitución Política; 154 de la Ley 100 de 1993; 15 de la Ley 797 de 2003; y 10° de la Ley 828 de 2003.
Sostiene que mediante una planilla se fijó una prohibición, vale decir, una única manera para que los trabajadores independientes cancelen los aportes de salud y pensión, lo que atenta contra el Estado Social de Derecho y el principio de solidaridad, ya que si no pueden pagar los aportes de pensión, tampoco consiguen hacerlo en cuanto atañe a la salud.
Considera que el Estado no puede entorpecer el pago de los aportes para salud por parte de los trabajadores independientes, pues ello viola los derechos constitucionales fundamentales a la salud y a la vida de aquellos y su grupo familiar.
Precisa que el acto demandado amenaza y pone en peligro el derecho a la vida y a la seguridad social, porque no se acepta el pago de las cotizaciones en salud, sino condicionado al pago de la pensión. Así mismo, vulnera el derecho al trabajo, por cuanto los trabajadores independientes son diferentes a los empleadores a quienes les eran aplicables las normas y sanciones, y vulnera los derechos del grupo familiar que depende de ellos.
Estima que restringir el pago de los aportes de salud en el evento en que un trabajador independiente no cancele lo pertinente a pensión, infringe las Leyes 100 de 1993, 797 de 2003 y 828 de 2003 y el Decreto 1645 de 2005, dado que ello excede los límites de la potestad reglamentaria, fija un régimen sancionatorio que antes solo era aplicable a los empleadores y elimina los otros mecanismos de pago existentes.
Aduce que la Ley 100 de 1993 en ninguna parte de su articulado facultó al Gobierno Nacional, para eliminar o prohibir mecanismos alternativos de pago, y la disposición acusada exige a los trabajadores independientes un único mecanismo de pago, al tiempo que sanciona a aquellos que no pueden pagar pensiones, pues lo expone a no poder cotizar en seguridad social para la salud.
Que el artículo 10º de la Ley 828 de 2003, determina que “empleadores y trabajadores pueden convenir pagos por medios electrónicos”, y la disposición acusada va en contravía de la Ley que dice reglamentar; que precisamente el Decreto 1465 de 2005 no obstante señalar que el Ministerio de la Protección Social a través de Resolución adoptaría la Planilla que se le conoce como PILA, no la estableció como único mecanismo de pago, pues su artículo 1º dispone que las Administradoras del Sistema de Seguridad Social Integral y el SENA, el ICBF y las Cajas de Compensación Familiar, deberán permitir a los aportantes el pago de sus aportes mediante la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes, por medio electrónico.
Finaliza sosteniendo que los artículos 13 y 230 de la Ley 797 de 2003, que supuestamente reglamenta la disposición parcialmente acusada, se refieren a las actividades promotoras y al régimen sancionatorio, pero nada dicen de las planillas que debe realizar el Ministerio de la Protección Social, y en lo que respecta al régimen sancionatorio, solo se refiere al empleador para los aportes en pensión y salud.
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TRÁMITE DE LA ACCIÓN.
A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.
II.1.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA.
II.1.1- El Ministerio de la Protección Social, se opone a la prosperidad de las pretensiones, por considerar que la disposición demandada solo fija una fecha de obligatoriedad para la realización de los aportes en salud y pensión.
Señala que la norma acusada no vulnera las disposiciones Constitucionales, pues de conformidad con su artículo 48, la Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio, con sujeción, entre otras, al principio de solidaridad; que por ello la Ley 100 de 1993, dispone que el Sistema de Seguridad Social Integral se fundamenta en los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación, y tiene por objeto garantizar los derechos irrenunciables de las personas.
Que la Ley 100 de 1993 en su artículo 154, señala que el Estado debe evitar que los recursos destinados a la Seguridad Social en Salud se destinen a fines diferentes, y en este contexto, la Ley 797 de 2003, en su artículo 15, literal b), establece la competencia del Gobierno Nacional para organizar un sistema que integre pagos de cotizaciones y aportes destinados al Sistema de Seguridad y Protección Social, razón por la cual por medio del Decreto 1465 de 2005, se reglamentó la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes – PILA, que permite a los aportantes autoliquidar y pagar todos sus aportes a dicho Sistema de manera unificada y electrónica, y al Estado, efectuar la vigilancia y control; que la PILA se define como el medio a través del cual se realiza el pago de aportes a la seguridad social en salud, pensiones, riesgos profesionales y el pago de parafiscales, de manera unificada.
Que la obligación de cotizar tanto para salud como para pensiones, incluye a los trabajadores independientes con capacidad de pago, por mandato legal, no por disposiciones expedidas por el Gobierno Nacional; observa que la Ley 100 de 1993, artículo 19, contiene una exención temporal frente a la obligación del trabajador independiente de cotizar, cuando sus ingresos mensuales son iguales o menores a un salario mínimo legal mensual, e hizo referencia a la Resolución núm. 0990 de 2009, que modificó la Resolución núm. 1747 de 2008, para implementar en la Planilla “el cotizante 42 pago únicamente a salud”, y a la implementación del “cotizante 41 sin ingresos con pago por terceros” que se utiliza cuando la persona que está cotizando no tiene ingresos y el pago de los aportes lo hace un tercero distinto del cotizante.
Explica que la norma acusada solo se limitó a fijar unas fechas de obligatoriedad para...
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