Sentencia nº 17001-23-31-000-2010-00247-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN QUINTA, de 22 de Septiembre de 2014
| Fecha | 22 Septiembre 2014 |
| Emisor | SECCIÓN QUINTA |
| Tipo de documento | Sentencia |
JURISDICCION COACTIVA - Reconocimiento de una facultad evidentemente extraordinaria o excepcional de la Administración / PROCESO EJECUTIVO POR JURISDICCIÓN COACTIVA - Competencia. Recuento normativo / COBRO COACTIVO - Naturaleza jurídica administrativa / NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Es el medio de control idóneo para cuestionar la legalidad de las actuaciones proferidas en el curso del procedimiento administrativo de cobro coactivo / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE COBRO COACTIVO - El medio de control idóneo para cuestionar la legalidad de las actuaciones proferidas dentro de este, es el nulidad y restablecimiento del derecho
La jurisdicción coactiva obedece al reconocimiento de una facultad evidentemente extraordinaria o excepcional de la Administración, consistente en eximirla de llevar la ejecución de ciertas obligaciones a su favor al conocimiento de los jueces, para lograrla ella directamente. En estos procedimientos, el hecho de que sea la propia Administración la que esté investida del poder para hacer ejecutar directamente ciertos actos, la convierte en juez y parte, en cuanto ella ejecuta a los deudores por su propia cuenta, sin intermediación de los funcionarios judiciales. Ahora bien, tradicionalmente los asuntos derivados de los Procesos Ejecutivos por Jurisdicción Coactiva, según el numeral 3º del artículo 129 del texto original del C.C.A., debían ser asumidos en segunda instancia por el Consejo de Estado cuando la cuantía excediera los $500.000, o cuando se ordenara la consulta de los fallos adversos a quien estuvo representado por curador ad-litem. Esa función la conservó esta Corporación a pesar de la reforma que se hizo a la norma con el artículo 2º del Decreto 597 de 1988, que mantuvo la literalidad del precepto pero elevó la cuantía a $800.000. El artículo 37 de la Ley 446 de 1998 cambió la competencia, pues al subrogar el artículo 129 del C.C.A. determinó que la Sala de lo Contencioso Administrativo únicamente conocería en segunda instancia de las apelaciones de sentencias y autos, y el recurso de queja, así como el grado jurisdiccional de consulta, en asuntos diferentes a los juicios por jurisdicción coactiva. De manera consecuente, el conocimiento de los asuntos derivados de los Procesos Ejecutivos por Jurisdicción Coactiva fue asignado por el Legislador a los Tribunales y a los Jueces Administrativos. Así lo determinó el numeral 2 del artículo 133 del C.C.A., (modificado por el artículo 41 de la Ley 446 de 1998), que le atribuyó a los Tribunales Administrativos conocer en segunda instancia las apelaciones contra el mandamiento de pago, la sentencia de excepciones, el auto aprobatorio de liquidación de crédito y el auto que decrete nulidades procesales, en los procesos por jurisdicción coactiva en cuantía superior a 500 salarios mínimos legales mensuales; e igualmente al consultar el artículo 134C ibídem, (adicionado por el artículo 42 de la Ley 446 de 1998), que atribuyó la competencia en segunda instancia a los Juzgados Administrativos, pero en los asuntos cuya cuantía no superara los 500 salarios mínimos legales mensuales. Ahora bien, en el año 2006 con la expedición de la Ley 1066, exactamente con su artículo 5º, la naturaleza dual de los Procesos Ejecutivos por Jurisdicción Coactiva cambió, pues la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ya no actúa como segunda instancia de las actuaciones realizadas por la Administración en ejercicio de tal facultad, sino que los sujetos del cobro coactivo podrían concurrir en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho a cuestionar la legalidad de las actuaciones proferidas en el curso del Procedimiento Administrativo de Cobro Coactivo, desde luego, en observancia de los lineamientos establecidos en el Estatuto Tributario, pues al trámite previsto en tal normativa es al que remite la mencionada Ley. Ya en vigencia del C.P.A.C.A., que entró a regir el 2 de julio de 2012, el Legislador reitera que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no actúa como juez de segunda instancia de las decisiones asumidas por la Administración en los Procesos Ejecutivos por Jurisdicción Coactiva, sino en ejercicio de la función de control jurisdiccional que examina la legalidad de los actos administrativos proferidos por las entidades públicas autorizadas para cobrar las obligaciones a su favor, los que resuelvan excepciones a favor del deudor, los que ordenan seguir adelante la ejecución y los que liquidan el crédito, proferidos dentro del Procedimiento Administrativo de Cobro Coactivo, como lo determina el artículo 101 de esa codificación. Visto el desarrollo que han tenido los Procesos Ejecutivos por Jurisdicción Coactiva, ahora denominados Procedimientos Administrativos de Cobro Coactivo, resulta pertinente citar las palabras de la Sección Segunda, Subsección “A” de esta Corporación, con las cuales concluyó que “…la naturaleza jurídica del proceso de cobro coactivo varió por disposición del legislador que de ser judicial, pasó a ser eminentemente administrativa…”.
NOTA DE RELATORIA: Sentencia de 22 de agosto de 2013. C.P.: G.E.G.A.. Radicación No.: 73001-23-31-000-2010-00632-01(0349-12). Sección Segunda.
PROCESO EJECUTIVO POR JURISDICCION COACTIVA - Competencia de la Sección Quinta para conocer de los recursos, incidentes y demás aspectos relacionados con los estos / PROCESO EJECUTIVO POR COBRO COACTIVO - Es diferente del proceso ejecutivo por jurisdicción coactiva / SECCION QUINTA DEL CONSEJO DE ESTADO - No conoce de la nulidad y restablecimiento del derecho que se formula contra los actos dictados para el cobro coactivo de cuotas partes pensionales
El artículo 1º del Acuerdo 55 de 5 de agosto de 2003, mediante el cual se modificó el Reglamento del Consejo de Estado, y fue atribuida a la Sección Quinta la función de conocer de “[l]os recursos, incidentes y demás aspectos relacionados con los procesos ejecutivos por jurisdicción coactiva.”, tenía su razón de ser en la participación del Consejo de Estado como superior funcional de la administración, pues las actuaciones que se proferían al interior de los Procesos Ejecutivos por Jurisdicción Coactiva eran fundamentalmente judiciales. De manera consecuente, con la entrada en funcionamiento de los Juzgados Administrativos y posteriormente de la Ley 1066 de 2006, el Consejo de Estado, y en particular la Sección Quinta, dejó de conocer de los recursos, incidentes y demás aspectos relacionados con los Procesos Ejecutivos por Jurisdicción Coactiva, pues los iniciados antes de la entrada en vigencia de tal norma ya eran de competencia de los Tribunales y Juzgados Administrativos en condición de superiores funcionales; y aquellos cuyo trámite se originó con posterioridad a dicho momento, deberían tramitarse como Procedimientos Administrativos de Cobro Coactivo y su control se realiza en ejercicio de las acciones previstas para cuestionar la legalidad de los actos administrativos. Deviene de lo dicho que los Procesos Ejecutivos por Jurisdicción Coactiva solo podían ser controvertidos mediante el recurso de apelación formulado al interior del mismo proceso que sería concedido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; y no en ejercicio de las acciones dispuestas por el Legislador para controvertir la legalidad de los actos, por ejemplo, la de nulidad y restablecimiento del derecho, pues hacerlo así, a juicio de la Sala, implicaría la falta de jurisdicción para conocer del asunto. Sobre la imposibilidad de proferir una decisión en eventos como el descrito en el párrafo anterior, se pronunció la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado en sentencia de 12 de agosto de 2010, al resolver la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que formuló el Departamento de Risaralda en contra del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República para obtener la nulidad de los actos administrativos con los que fue reconocida una pensión de jubilación post-mortem y su correspondiente sustitución, así como aquellos proferidos dentro del Proceso Ejecutivo por Jurisdicción Coactiva originado por F. en contra del ente territorial para obtener el pago de las cuotas partes pensionales. Con criterio similar, la Sección Cuarta de la Corporación, en auto de 23 de agosto de 2012, rechazó una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con la cual se pretendió cuestionar la legalidad de todas las actuaciones adelantadas en un Proceso Ejecutivo de Jurisdicción Coactiva, (también del mandamiento de pago librado en el año 2002 en contra de la demandante, que siguió la tradicional forma de cobro bajo las normas establecidas en los artículos 68, 79 y 252 del Decreto 01 de 1984 y 561 a 568 del Código de Procedimiento Civil), las cuales incluso ya habían sido cuestionadas por la accionante ante esta jurisdicción, mediante el recurso de apelación en la forma prevista en los artículos 133 y 134C del Decreto 01 de 1984. Pues bien, el anterior recuento permite a la Sala concluir que la competencia asignada por el artículo 1º del Acuerdo No. 55 de 2003 a la Sección Quinta, referente a conocer de “[l]os recursos, incidentes y demás aspectos relacionados con los procesos ejecutivos por jurisdicción coactiva.”, no se refiere entonces al conocimiento de los procesos derivados del ejercicio de las acciones previstas por el Legislador para el control de legalidad de los actos proferidos por la Administración en el trámite de los Procedimientos Administrativos de Cobro Coactivo, sino cuando debía actuar como superior funcional de la Administración en los Procesos Ejecutivos de Jurisdicción Coactiva. Lo anterior, se refuerza con el hecho de que de conformidad con el artículo en mención del reglamento interno de la Corporación, la Sección Quinta, en tratándose de control de legalidad de las actuaciones de la Administración, conoce de los siguientes, entre los que no se encuentra la nulidad y restablecimiento del derecho que...
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