Sentencia nº 11001-03-06-000-2015-00212-00 de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 8 de Junio de 2016 - Jurisprudencia - VLEX 644882881

Sentencia nº 11001-03-06-000-2015-00212-00 de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 8 de Junio de 2016

EmisorSala de Consulta y Servicio Civil
Fecha08 Junio 2016
Tipo de documentoSentencia

CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Dirección de Asesoría Legal y Control de la Gobernación de y la Superintendencia de la Economía Solidaria / COOPERATIVAS Y ORGANISMOS DEL SECTOR SOLIDARIO – Características

En el artículo 4°, inciso primero, la Ley 79 de 1988 en cita definió las cooperativas como “la empresa asociativa sin ánimo de lucro, en la cual los trabajadores o los usuarios, según el caso, son simultáneamente los aportantes y los gestores de la empresa, creada con el objeto de producir o distribuir conjunta y eficientemente bienes o servicios para satisfacer las necesidades de sus asociados y de la comunidad en general.” La Ley 79 reguló todos los aspectos atinentes a las cooperativas, desde su constitución y reconocimiento de personería jurídica hasta su disolución y liquidación, incluida su sujeción a la vigilancia del Estado, y fue parcialmente modificada por la Ley 454 de 1998 que determinó “el marco conceptual que regula la economía solidaria”, reorganizó el sector de la economía solidaria y, entre otras disposiciones sobre la estructura del Estado relacionada con dicho sector, creó la Superintendencia de la Economía Solidaria. Las Leyes 79 y 454 en cita conforman el marco legal vigente para el sector en mención, salvo en lo relativo a la constitución y el registro como personas jurídicas, de las organizaciones que lo integran, pues tales asuntos se rigen por las normas especiales contenidas en los artículos 143 a 148 del Decreto ley 2150 de 1995. El artículo 2° de la Ley 454 definió la “economía solidaria” como el: “… sistema socioeconómico, cultural y ambiental conformado por el conjunto de fuerzas sociales organizadas en formas asociativas identificadas por prácticas autogestionarias solidarias, democráticas y humanistas, sin ánimo de lucro para el desarrollo integral del ser humano como sujeto, actor y fin de la economía.” (…) Hace notar la Sala que los elementos de la definición de las cooperativas contenidos en la Ley 79 de 1988 son los mismos que en la Ley 454 de 1998 definen a las organizaciones solidarias, y que esta denominación se configura como un género dentro del cual las cooperativas son una especie. Para el conflicto en estudio interesa destacar en particular dos de las características de las organizaciones solidarias: (i) Deben organizarse como empresas con el objeto de desarrollar (a) una actividad socioeconómica que satisfaga las necesidades de sus asociados y (b) obras de interés comunitario; (ii) Sus asociados deben pagar aportes y en los estatutos debe preverse el mínimo no reductible. Además, debe tenerse presente que este tipo de organizaciones está enmarcado en un contexto económico, de producción, distribución o consumo de bienes y servicios, cuyo resultado en términos de utilidad o de patrimonio no está llamado a ser distribuido entre los asociados.

FUENTE FORMAL: LEY 79 DE 1988 / LEY 454 DE 1998 / DECRETO 2150 DE 1995

PERSONAS JURIDICAS SIN ANIMO DE LUCRO – Entidad competente para su inspección y vigilancia / PERSONAS JURIDICAS SIN ANIMO DE LUCRO – Regulación. Evolución histórica

En cuanto a la inspección y vigilancia que sobre las personas jurídicas sin ánimo de lucro ejerce el Estado, es preciso el siguiente resumen histórico normativo, en el entendido del uso genérico de la expresión “instituciones de utilidad común”, respecto de asociaciones y fundaciones que tienen como elemento definitorio de su objeto el bien común o interés general. La Constitución Política de 1886 estableció en su artículo 47 que “es permitido formar compañías o asociaciones públicas o privadas que no sean contrarias a la moralidad ni al orden legal (...)”. De manera correlativa, en el artículo 120 dispuso que al P. de la República como suprema autoridad administrativa le correspondía: “21. Ejercer el derecho de inspección y vigilancia sobre instituciones de utilidad común, para que sus rentas se conserven y sean debidamente aplicadas, y que en todo lo esencial se cumpla con la voluntad de los fundadores”. Con fundamento en la norma constitucional en cita se expidió el Decreto 54 de 1974 que determinó: “Artículo 3. Todas las instituciones de utilidad común que hubieren tenido origen en un acto de voluntad de los particulares, estarán sujetas a la inspección y vigilancia del Presidente, en orden al cumplimiento del propósito de sus fundadores, aunque no reciban aportes o auxilios del Tesoro Público, y, en consecuencia, quedan sometidas a las disposiciones del presente Decreto”. Posteriormente se promulgó la Ley 22 de 1987, en la cual se facultó al Presidente de la República para delegar en los Gobernadores y en el Alcalde Mayor de Bogotá la función de inspección y vigilancia sobre las instituciones de utilidad común. En desarrollo de dicha Ley 22, se expidió el Decreto 1318 de 1988: “Artículo 1º. D. en los Gobernadores de los Departamentos y en el Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, la función de ejercer la inspección y vigilancia sobre las Instituciones de Utilidad Común, domiciliadas en el respectivo Departamento y en la ciudad de Bogotá, D.E., que no estén sometidas al control de otra entidad”. Más adelante se profirió el Decreto 1529 de 1990 con el fin de establecer las reglas sobre el reconocimiento y la cancelación de personerías jurídicas de las asociaciones o corporaciones y fundaciones o instituciones de utilidad común, así como el ejercicio de las funcione de inspección y vigilancia, como funciones de los gobernadores, teniendo en cuenta el domicilio principal de la entidad. (…) La Constitución Política de 1991 en su artículo 38 garantizó el “derecho de libre asociación para el desarrollo de las distintas actividades que las personas realizan en sociedad”. E igualmente en el artículo 189, numeral 26, asignó al Presidente de la República las funciones de inspección y vigilancia sobre las instituciones de utilidad común. En 1995 fue dictada la Ley 190, con el propósito de preservar la moralidad de la administración pública y erradicar conductas eventualmente corruptas. En el artículo 83 fueron conferidas facultades extraordinarias al Presidente de la República para “…suprimir o reformar regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios…”, y en ejercicio de ellas fue expedido el Decreto 2150 de 1995. (…) El Decreto 427 de 1996, reglamentario del Decreto ley 1250 en punto a personerías jurídicas, estatuyó en el artículo 12: “Artículo 12º.- Vigilancia y control. Las personas jurídicas a que se refiere el presente Decreto continuarán sujetas a la inspección, vigilancia y control de las autoridades que venían cumpliendo tal función. (…)” Disposición que remite a los regímenes especiales y a las normas generales que, de acuerdo con el objeto u otras particularidades de las personas jurídicas de derecho privado sin ánimo de lucro, definen las competencias en la materia. (…) En el caso concreto, Obra en el expediente copia del certificado de la Cámara de Comercio de Medellín, conforme al cual la Asociación de Desempleados del Municipio de Medellín es una entidad sin ánimo de lucro que se define como: “… una organización social, pluralista, progresista, democrática y participativa; que tiene como cometido humano la dignificación de asociados, afiliados y sus familias; la búsqueda de instrumentos para que estos puedan prestar sus servicios a las diferentes entidades públicas y privadas en condiciones óptimas y seguras garantizándoles la seguridad social.” La definición transcrita indica que se trata de una asociación de personas que busca oportunidades de trabajo en los sectores público y privado, a través de la persona jurídica, para sus integrantes y las familias de estos. Es decir, es un grupo de personas que se unieron por un interés que les es común y que estiman realizable como organización. Como objetivo general describe: “…prestar servicios varios y especiales, en cuanto a la ejecución de trabajos operativos; en la prestación de servicios generales; asistencia técnica; capacitación; diagnostico; diseño; ejecución e interventoría de programas; proyectos; planes y contratos en las diferentes disciplinas del saber, con su correspondiente consecución de insumos y recurso humano requerido para tal fin”. (…) El objetivo general y los principios acordados para su cumplimiento no permiten hacer una asimilación, desde su objeto y principios, a las organizaciones del sector de la economía solidaria privilegiando lo sustancial frente a la carencia de las formalidades solemnes y formales requeridas por las normas de dicho sector. En consecuencia, no puede asumirse como sujeto de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia de la Economía Solidaria. Ahora bien, el objetivo general y los principios que definieron sus fundadores responden al ejercicio del derecho de asociación, como expresamente lo señalaron en el primero de los objetivos específicos, que recoge el certificado de la Cámara de Comercio. Y los servicios varios y especiales que ofrece prestar no están orientados al lucro, de manera que tampoco puede asimilarse a sociedades comerciales. Las actividades que ofrece realizar tampoco corresponden a legislaciones especiales como las relativas a educación, salud, acción comunal, religiones, etc. Significa entonces que es precisamente la competencia residual en materia de inspección y vigilancia de las personas jurídicas sin ánimo de lucro asignada a los gobernadores y a los alcaldes distritales, que corresponde a la Gobernación de Antioquia conocer de la queja presentada por la UGPP respecto de la Asociación de Desempleados del Municipio de Medellín, y así lo declarará la Sala. Debe señalarse que con fundamento en las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias relativas al ejercicio de la función presidencial de inspección y vigilancia de las instituciones de utilidad común, asociaciones y fundaciones, que se dejaron analizadas, el Decreto...

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