Sentencia nº 25000-23-37-000-2012-00320-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 19 de Mayo de 2016 - Jurisprudencia - VLEX 644883101

Sentencia nº 25000-23-37-000-2012-00320-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 19 de Mayo de 2016

Fecha19 Mayo 2016
EmisorSECCIÓN CUARTA
Tipo de documentoSentencia

ACTOS JURIDICOS DE LA ADMINISTRACION / FUNCION PUBLICA ADMINISTRATIVA / ACTO NORMATIVO O REGLAMENTARIO / ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR / ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS QUE DAN LUGAR A LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS PARTICULARES / FACULTAD REGLAMENTARIA / CONSULTA COMO EJERCICIO DEL DERECHO DE PETICION / CONCEPTOS DE LA ADMINISTRACION / CONCEPTOS EXPEDIDOS POR LA ADMINISTRACION TRIBUTARIA / CARACTER VINCULANTE DE LOS CONCEPTOS TRIBUTARIOS / CONCEPTOS DE LA DIAN COMO INTERPRETACION JURIDICA / CONCEPTOS TRIBUTARIOS SUSCEPTIBLES DE CONTROL JUDICIAL / PORCENTAJE AMBIENTAL A FAVOR DE LA CAR / CONCEPTO JURIDICO SIN EFECTO VINCULANTE / ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR / RECHAZO DE LA DEMANDA / POTESTAD DEL JUEZ ADMINISTRATIVO FRENTE A ACTO NO SUSCEPTIBLE DE CONTROL JUDICIAL

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011ARTICULO 4 / LEY 1437 DE 2011ARTICULO 28 / LEY 1437 DE 2011ARTICULO 137 / LEY 1437 DE 2011ARTICULO 169-3 / LEY 1437 DE 2011ARTICULO 180-5 / DECRETO 01 DE 1984ARTICULO 4 / DECRETO 01 DE 1984 – ARTICULO 25

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS

Bogotá D.C., diecinueve (19) de mayo de dos mil dieciséis (2016)

Radicación número: 25000-23-37-000-2012-00320-01(20392)

Actor: CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA

Demandado: DISTRITO CAPITAL - SECRETARIA DE HACIENDA

AUTO

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el distrito Capital contra la decisión del 30 de julio de 2013, proferida por la Sala Unitaria del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que, en la audiencia inicial, declaró no probada la excepción de falta de agotamiento del requisito de conciliación prejudicial.

ANTECEDENTES
  1. Pretensiones de la demanda

    En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (en lo que sigue CAR), mediante apoderado judicial, cuestionó la legalidad del oficio N° 2012EE146867 de 2012. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones[1]:

  2. - Declare la nulidad parcial del Concepto No. 2012EE146867 de fecha 14 de junio de 2012 proferido por la Directora Jurídica de la Secretaría Distrital de Hacienda de la Alcaldía Mayor de Bogotá, en los términos aquí solicitados.

  3. - Como consecuencia de lo anterior, se restablezca el derecho de mi poderdante y por lo tanto a) Se ordene a la Secretaría Distrital de Hacienda de la Alcaldía Mayor de Bogotá, trasferir a favor de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA -CAR- la suma de VEINTITRÉS MIL NOVECIENTOS VEINTINUEVE MILLONES OCHOCIENTOS VEINTIÚN MIL CINCUENTA Y SIETE PESOS ($23.929.821.057), la cual corresponde al 15% del total de lo recaudado por la Secretaría Distrital de Hacienda desde el segundo trimestre de 2010 hasta el primer trimestre de 2012 por concepto de sanciones e intereses asociados al impuesto predial y, que no fueron transferidos a mi poderdante como lo señala el artículo 44 de la Ley 99 de 1993; b) Se ordene a la Secretaría Distrital de Hacienda de la Alcaldía Mayor de Bogotá, continuar efectuando los giros a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA – CAR, sobre el total de lo recaudado por concepto de impuesto predial, incluyendo sanciones, multas e intereses y no solamente sobre lo recaudado por el impuesto en mención.

  4. Fundamentos de la demanda

    Básicamente, la CAR pretende la nulidad del oficio N° 2012EE146867 de 2012 porque habría violado los artículos 4, 6, 83 y 317 de la Constitución Política (CP); el artículo 44 de la Ley 99 de 1993, y el artículo 3 del Decreto 1339 de 1994.

    La CAR alegó que la liquidación del llamado porcentaje ambiental se debe hacer no solo frente al total recaudado por impuesto predial, sino que también se debe calcular sobre los intereses y las sanciones que pagan los contribuyentes de ese impuesto. Que, no obstante, el distrito Capital solo hace el cálculo frente al impuesto, tal y como lo aceptó en el oficio demandado, situación que demuestra que ese acto estaría viciado de falsa motivación y desvío de poder, además.

  5. Trámite procesal

    La demanda se presentó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y correspondió por reparto a la Sección Cuarta, Subsección A.

  6. Admisión de la demanda

    El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, por auto del 5 de diciembre de 2012, admitió la demanda y ordenó las notificaciones de rigor[2].

  7. Contestación de la demanda

    El apoderado judicial del distrito Capital contestó la demanda[3]. Se opuso a las pretensiones y planteó las excepciones previas de caducidad de la acción e incumplimiento del requisito de conciliación prejudicial. Además, propuso las excepciones de mérito que denominó “ineptitud sustantiva de la demanda por inexistencia de acto administrativo susceptible de demandarse ante la jurisdicción” e “ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción. Inexistencia de acto administrativo que cree situaciones jurídicas de carácter particular”.

    Los argumentos en que se fundan las excepciones son, en síntesis, los siguientes:

    i. Caducidad de la acción: que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho está caducada porque el oficio N° 2012EE146867 de 2012 se notificó el mismo día en que se profirió, esto es, el 14 de junio de 2012, y, por tanto, el término corrió desde el 15 de junio hasta el 16 de octubre de 2012. Que, sin embargo, la demanda fue radicada el 18 de octubre de 2012, es decir, de manera extemporánea, conforme con el literal d) del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011.

    ii. Incumplimiento del requisito de conciliación prejudicial: el distrito Capital dijo que, de conformidad con el artículo 161-1 de la Ley 1437 de 2011, la CAR debió agotar previamente el requisito de conciliación prejudicial, antes de ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pues se trata de un asunto de contenido económico.

    iii. Ineptitud sustantiva de la demanda por inexistencia del acto administrativo demandado: según el distrito Capital, el “Concepto” N° 2012EE146867 de 2012, emitido por la directora jurídica de la Secretaría Distrital de Hacienda de Bogotá, se expidió en virtud de la consulta que formuló la CAR, pero que no crea, extingue o modifica ninguna situación jurídica, ni tiene efectos obligatorios ni vinculantes.

    Que, además, los conceptos que se emiten en respuesta a las consultas no comprometen la responsabilidad de la administración ni son de obligatorio cumplimiento[4].

    Ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción: que, de todas maneras, si se acepta que el oficio N° 2012EE146867 de 2012 es un acto administrativo, la acción procedente es la de simple nulidad, mas no la de nulidad y restablecimiento del derecho, habida cuenta de que interpretó el alcance del artículo 44 de la Ley 99 de 1993 y no se está definiendo ninguna situación particular de la CAR.

  8. Oposición frente a las excepciones

    La CAR se opuso a las excepciones que propuso el distrito Capital. En concreto, explicó[5]:

    i. En cuanto a la caducidad de la acción: la CAR aclaró que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se interpuso el 12 de octubre de 2012, esto es, oportunamente. Que la fecha que menciona el distrito Capital (18 de octubre de 2012) es la del reparto del proceso al magistrado sustanciador del tribunal, mas no la fecha de presentación de la demanda.

    ii. Incumplimiento del requisito de conciliación prejudicial: la CAR precisó que no era necesario agotar el requisito de conciliación previa, por cuanto la forma como se transfiere a la CAR el porcentaje ambiental es un asunto tributario, que no requiere cumplir ese requisito.

    iii. Ineptitud sustantiva de la demanda por inexistencia del acto demandado: según la parte actora, el “Concepto” N° 2012EE146867 de 2012 sí es un acto administrativo sujeto a control judicial, habida cuenta de que le definió a la CAR una situación particular, esto es, la forma en que se liquida la llamada sobretasa ambiental. Que, de hecho, la sentencia a que alude el distrito Capital[6] también prevé que los conceptos que emite la Subdirección Jurídica de la Secretaría Distrital de Hacienda de Bogotá son actos administrativos que definen la interpretación de las normas tributarias distritales.

    iv. Ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción: en la misma lógica del numeral anterior, la CAR dice que el “Concepto” N° 2012EE146867 de 2012 crea situaciones jurídicas particulares, al punto que desconoce los derechos subjetivos de la CAR, amparados por el artículo 44 de la Ley 99 de 1993, pues la Secretaría de Hacienda de Bogotá calcula el porcentaje ambiental sobre el valor del impuesto predial, mas no incluye las sanciones e intereses. Que, entonces, ese “concepto” es un acto administrativo de contenido particular y concreto y, en consecuencia, demandable por vía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

  9. La decisión apelada

    En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, el tribunal convocó a la audiencia inicial, que se llevó a cabo el 30 de julio 2013. En esta audiencia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, en lo que aquí interesa, se pronunció frente a las excepciones previas.

    Para mejor entendimiento, la Sala destacará enseguida lo ocurrido en la audiencia inicial, en especial, las cuestiones relacionadas con las excepciones que el tribunal de primera instancia declaró no probadas, pues se advierten algunas incongruencias respecto de la naturaleza del acto demandado y la acción procedente[7]:

    i. El tribunal negó la excepción de caducidad de la acción, pues está probado en el proceso que el “Concepto” N° 2012EE146867 del 14 de junio de 2012, acto demandado, se notificó ese mismo día, mientras que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se...

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