Sentencia nº 11000-03-24-000-2014-00515-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 21 de Abril de 2016
| Fecha | 21 Abril 2016 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Tipo de documento | Sentencia |
ESTADO DE DERECHO- Concepto / PRINCIPIO DE LEGALIDAD – Concepto / COMPETENCIA – Concepto
La consagración como principio fundamental de la Constitución Política de que Colombia es un Estado de Derecho (art. 1º) implica el reconocimiento y la vigencia del principio de legalidad, el cual es entendido como la necesaria adecuación y sometimiento de la actividad del Estado al Derecho. Este principio tiene concreción en el ordenamiento jurídico en los artículos 6, 121, 122 y 123 de la C.P. y está vinculado con la competencia que debe presidir las actuaciones de los poderes públicos en general y de las autoridades administrativas en particular. No cabe duda que al disponer que los servidores públicos son responsables por infringir la Constitución y las leyes y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones (art. 6º de la Constitución); así como al establecer que ninguna autoridad del Estado ejercerá funciones distintas de las que le corresponden según la Constitución y la ley (art. 121 ídem), que no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en la ley o reglamento (art. 122 ibídem) y que los servidores públicos ejercen sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento (art. 123 ídem), el Texto Superior no hizo nada distinto a sentar bases firmes para la organización y funcionamiento de un auténtico Estado de Derecho, para lo cual resulta esencial que las funciones y facultades de los distintos órganos se encuentren normativamente establecidas, de manera que no haya duda sobre qué asuntos y atribuciones corresponden a una determinada entidad pública para asegurar el cumplimiento de sus fines. En este orden, conforme lo señala la doctrina, la competencia es “la esfera de atribuciones de los entes y órganos determinada por el ordenamiento jurídico positivo. Es decir, el conjunto de facultades y obligaciones que un órgano puede y debe ejercer legítimamente” La Corte Constitucional en la Sentencia C-319 de 2007 se refirió al Estado de Derecho y a las competencias de las autoridades públicas en este tipo de Estado, resaltando que “las atribuciones y competencias de los órganos estatales en un Estado de Derecho no solo deben ser Constitucionales o legales sino igualmente deben ser preexistentes y explícitas”, y que estas características son las que reafirman el sometimiento del Estado al Derecho y por ende evitan de manera tajante el abuso y el desafuero de los órganos estatales respecto de sus facultades constitucionales o legales. En este mismo orden de ideas, consideró la Corte que “en un Estado de Derecho no pueden existir competencias implícitas, por analogía o por extensión, porque ello permitiría que la autoridad pública se atribuya competencias según su voluntad y capricho, trazándose los límites de su propia actividad, invadiendo la órbita de actuación de las otras autoridades, abusando del poder y cercenando los derechos y libertades públicas”, situaciones éstas que van en contravía del Estado de Derecho como principio constitucional. Y puntualizó que “[l]a exigencia de que en un Estado de Derecho las competencias tengan que ser expresas se fundamenta en la necesidad de establecer reglas de juego claras entre las autoridades y los gobernados, con el fin de salvaguardar y proteger las libertades y demás derechos y bienes de las personas y, en últimas, evitar la arbitrariedad de los gobernantes y de los órganos estatales”.
NOTA DE RELATORIA: Ver sentencia Corte Constitucional C-319 de 2007
AGENCIA NACIONAL DE LICENCIA AMBIENTALES ANLA – No tiene competencia para expedir directa y autónomamente reglamentaciones en materia ambiental / DIRECTOR GENERAL DE LA ANLA – Incompetencia para emitir reglamentaciones en asuntos ambientales / MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE – Legalmente le compete dictar las normas ambientales a las que deben someterse las actividades mineras e industriales / RESOLUCIÓN 755 DE 2013 - Anulada
Se advierte con claridad que la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA ni su Director General tienen asignadas expresamente funciones de regulación en materias ambientales que le permitan definir normativamente las actividades consideradas modificaciones menores de las licencias ambientales o planes de manejo ambiental. En efecto, no es competencia de la ANLA la expedición de regulaciones ambientales. En esta materia, la competencia expresa y precisa de esta entidad administrativa se encuentra restringida, de conformidad con lo establecido en el numeral 6 del artículo 3º del Decreto Ley 3573 de 2011, a “apoyar la elaboración de la reglamentación en materia ambiental”. Es decir, que no corresponde a la ANLA expedir directa y autónomamente reglamentaciones en materia ambiental, sino prestar su concurso y colaboración en esa función a la autoridad pública competente legalmente para emitir esas decisiones administrativas, lo que cumplirá presentando a ésta para su consideración estudios, documentos, informes, y/o proyectos sobre las materias objeto de regulación. Así mismo, es claro que no es una atribución del Director General de la ANLA la expedición de reglamentaciones en asuntos ambientales, pues no es una competencia que le haya sido asignada expresamente por la Ley. Y, como se señaló previamente, en un Estado de Derecho como el nuestro no pueden existir competencias implícitas, por analogía o por extensión, como se argumenta en la contestación de la demanda por parte de la ANLA, quien equivocadamente pretende deducir la competencia en el asunto analizado de las funciones generales de dirección de la entidad y de dirección de la evaluación de los estudios allegados en los procesos de licencias, permisos y trámites ambientales. Estas competencias tienen un contenido y alcance preciso, en el que evidentemente no se incluye la posibilidad de expedir regulaciones sobre los cambios menores de las licencias ambientales y los planes de manejo ambientales. De esta forma es claro que la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales - ANLA expidió el acto demandado careciendo de competencia para ello. Además, mediante la resolución demandada la ANLA invadió la órbita de competencias del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a quien legalmente le compete la expedición de regulaciones en materias ambientales.
PROHIBICIÓN DE REPRODUCCIÓN DEL ACTO SUSPENDIDO O ANULADO – No se incurre en ella por haber sido expedido el nuevo acto por la autoridad competente
Observa la Sala que en efecto el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible expidió la Resolución 1892 de 26 de agosto de 2015 “Por la cual se señalan los casos en los que no se requerirá adelantar el trámite de modificación de la licencia ambiental o su equivalente, para aquellas obras o actividades consideradas cambios menores o de ajuste normal dentro del giro ordinario de los proyectos”. Al comparar esta disposición con la acusada en este proceso se advierte ciertamente que su contenido normativo es similar en gran parte. No obstante, lo anterior no constituye infracción alguna a la prohibición establecida en el artículo 237 del C.P.A.C.A. En efecto, de conformidad con esta disposición legal, ningún acto anulado o suspendido podrá ser reproducido si conserva en esencia las mismas disposiciones anuladas o suspendidas, a menos que con posterioridad a la sentencia o al auto, hayan desaparecido los fundamentos legales de la anulación o suspensión. En este caso es claro que no se incurre en la prohibición mencionada, como quiera que se trata de un acto administrativo expedido por una autoridad competente y no por la autoridad que carece de competencia, tal como ocurrió cuando se profirió la Resolución 755 de 2013 por parte de la ANLA.
CONDENA EN COSTAS – Improcedencia en el medio de control de nulidad
Teniendo en cuenta que el presente asunto fue promovido en ejercicio del medio de control de nulidad, el cual tiene por objeto la protección del ordenamiento jurídico en abstracto, no hay lugar a proferir una condena en costas, pues el interés que mueve al actor al promover el presente proceso, no es otro distinto al de defender la prevalencia del principio de legalidad, el cual es de interés público.
FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 3573 DE 2011 – ARTÍCULO 1 / DECRETO LEY 3573 DE 2011 – ARTÍCULO 2 / DECRETO LEY 3573 DE 2011 – ARTÍCULO 3 / DECRETO LEY 3573 DE 2011 – ARTÍCULO 10 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 5 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 6 / LEY 4137 DE 2011 – ARTÍCULO 188 / LEY 4137 DE 2011 – ARTÍCULO 237
NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 755 DE 2013 (31 de julio) AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES (Anulada)
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA
Bogotá, D.C., veintiuno (21) de abril de dos mil dieciséis (2016)
Radicación número: 11000-03-24-000-2014-00515-00
Actor: S.J.V.V. Y OTROS
Demandado: AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES
Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD
Referencia: AUTORIDAD COMPETENTE PARA SEÑALAR LAS ACTIVIDADES CONSIDERADAS CAMBIOS MENORES A LAS LICENCIAS AMBIENTALES
Procede la Sala a decidir de fondo la demanda de nulidad de la referencia, promovida por S.J.V.V., MARÍA LUCÍA TORRES VILLARREAL, L.M.M.Á. y SEBASTIAN SENIOR SERRANO, contra la Resolución número 755 de 31 de julio de 2013 “Por la cual se instruye a las subdirecciones técnicas de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales sobre las actividades consideradas modificaciones menores de las licencias ambientales o planes de manejo ambiental establecidos para los sectores de hidrocarburos y eléctrico y se fijan otras directrices”, expedida por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales.
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- RESUMEN DE LA DEMANDA
Y SU CONTESTACIÓN
1.1. LA DEMANDA. En ejercicio del medio de control de nulidad consagrado en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, los ciudadanos S.J.V.V., MARÍA LUCÍA TORRES VILLARREAL, L.M.M.Á. y SEBASTIAN SENIOR SERRANO, obrando...
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