Sentencia nº 25000-23-26-000-2010-00709-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 27 de Enero de 2016 - Jurisprudencia - VLEX 645990149

Sentencia nº 25000-23-26-000-2010-00709-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 27 de Enero de 2016

Fecha27 Enero 2016
EmisorSECCIÓN TERCERA
Tipo de documentoSentencia

ACCION DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Niega. Nulidad acto de adjudicación de contrato / NULIDAD - Acto administrativo. Superintendencia de Industria y Comercio no demandó acto anterior a la adjudicación, acto de exclusión de consorcio / NULIDAD - Acto administrativo. Acto previo no fue demandado en nulidad, acto de adjudicación y acto de exclusión de consorcio / PRINCIPIO DE LEGALIDAD - Procedencia de la acción de controversias contractuales cuando se demandan actos administrativos y el contrato estatal

En efecto, en la resolución 65968 que adjudicó el contrato, nada se dice sobre los fundamentos que la entidad tuvo en cuenta para ordenar la exclusión del Consorcio Edificar Bochica, simplemente se reseñan las propuestas presentadas, la evaluación preliminar y la evaluación final; y como con base en ésta última el resultado indicaba que el contrato debía ser adjudicado al consorcio PRABER, conformado por la Sociedad Praxa Construcciones S.A. y la sociedad CNV Construcciones S.A., así se hizo. De esta forma se evidencia que la actora omitió demandar la nulidad del acto administrativo determinante en el fundamento de la nulidad contractual pretendida; es decir, aquél en que la Superintendencia de Industria y Comercio dispuso la exclusión de consorcio edificar Bochica, lo cual imposibilita la prosperidad de las pretensiones de la demanda. Ciertamente, en el hipotético evento en que se declarara la nulidad del acto de adjudicación del contrato y del acuerdo de voluntades mismo, sin la necesaria demanda del otro acto administrativo, como se dijo precedentemente, esa conducta implicaría la declaratoria de nulidad del acto de adjudicación y del contrato sin una causa que la genere, porque la exclusión del mencionado consorcio quedaría incólume, dado que aquella manifestación de la entidad demandada, que no se acusó en el libelo, es un acto administrativo autónomo que se encuentra ejecutoriado y que goza de presunción de legalidad. Por último, aunque en el presente asunto lo pertinente era impugnar la legalidad del acto administrativo por el cual la Administración excluyó la oferta presentada por el consorcio edificar Bochica, y esto no se hizo; no se puede afirmar que la consecuencia de tal omisión es que se imponga un fallo inhibitorio, pues lo procedente en tal evento es decidir de fondo negando pretensiones, habida cuenta de que existe un acto administrativo respecto del cual ya se denegaron los cuestionamientos que en vía administrativa se propusieron, que está produciendo todos sus efectos, que se presume legal, que está incuestionado jurisdiccionalmente y que tiene fuerza ejecutoria.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCION C

Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de enero de dos mil dieciséis (2016).

Radicación número: 25000-23-26-000-2010-00709-01(49170)

Actor: CONSORCIO MEJORAMIENTO SUPERINTENDENCIA 2009

Demandado: SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO

Referencia: ACCION DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (APELACION SENTENCIA)

Temas: Rechazo de la pretensión de nulidad del contrato por no haber sido demandados todos los actos previos que sirven de fundamento a la nulidad - Alcance de la acción relativa a controversias contractuales- La procedencia de la acción contractual cuando se demandan actos administrativos y el contrato- La presunción de legalidad de los actos administrativos- Análisis del caso concreto.

Decide la Sala de Sub-sección el recurso de apelación presentado por la parte actora contra la sentencia de 8 de agosto de 2013 (fls. 156-168 C.Ppal), proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la que se resolvió:

“[…] PRIMERO: NEGAR la objeción por error grave formulado por la parte actora.

SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda

TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia (…)”.

ANTECEDENTES
  1. - La demanda.

  2. - La demanda fue presentada el 5 de octubre de 2010 (fls 3-24 C.1) por los representantes legales de los miembros del Consorcio Mejoramiento Superintendencia 2009, conformado por la señora P.L.T. y las sociedades Construcciones Técnicas de Ingeniería Ltda-CONTEIN y CONCITEC Ltda, invocando la acción de controversias contractuales en contra de la Superintendencia de Industria y Comercio y contra los integrantes del Consorcio PRABER como litisconsorte por pasiva, con el fin de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas:

    “(…) a. Declarativas:

  3. Se declare la nulidad de la Resolución No. 65968 de 21 de diciembre de 2009, por medio de la cual se adjudicó al CONSORCIO PRABER, la licitación pública No. SIC 020 de 2009, cuyo objeto es contratar por el sistema de administración delegada las reparaciones locativas para el mejoramiento físico de las oficinas de la sede centro de la Superintendencia de Industria y Comercio ubicada en la Carrera 13 No. 27-00, Bogotá, D.C.

  4. Se decrete la nulidad del contrato estatal No. 076 de 2009, suscrito entre el CONSORCIO PRABER y la SUPERINTENDECIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO el día 24 de diciembre de 2009.

  5. Se declare patrimonialmente responsable a la entidad pública demandada de los perjuicios causados a los integrantes del CONSORCIO MEJORAMIENTO SUPERINTENDENCIA 2009, como consecuencia de la expedición de la Resolución No. 65986 de 2009 y de la celebración del contrato estatal No. 076 de 2009.

    b.- Condenatorias:

  6. Como consecuencia de las declaraciones anteriores se condene a la demandada al pago de las siguientes sumas de dinero a los demandantes, a título de reparación integral del daño sufrido por la actuación administrativa ilegal.

    1.1 Materiales:

    1.1.1 Lucro cesante:

    Representado en el valor de la utilidad esperada por los integrantes del CONSORCIO MEJORAMIENTO SUPERINTENDENCIA 2009 (…) la suma de CUATROCIENTOS SETENTA Y TRES MILLONES OCHOCIENTOS CUATRO MIL VEINTITRES PESOS CON DIEZ CENTAVOS ($473.804.023,10) que corresponde a la utilidad, correspondiente a los honorarios que en virtud del contrato de administración delegada, son la remuneración del contratista y que según propuesta de mis representados asciende a la suma de CUATROCIENTOS SETENTA Y TRES MILLONES OCHOCIENTOS CUATRO MIL VEINTITRES PESOS CON DIEZ CENTAVOS ($473.804.023,10) (folio 04 de la oferta) o la suma que pericialmente se determine.

    1.2 Extrapatrimoniales:

    1.2.1 Pérdida de Oportunidad:

    Los perjuicios derivados de la Pérdida de Oportunidad, y representados en la frustración a que se vieron sometidos los miembros integrantes del CONSORCIO MEJORAMIENTO SUPERINTENDENCIA 2009, al negárseles la adjudicación de la Licitación 020 de 2009 a pesar de ser la oferta más favorable con base en los términos de evaluación establecidos en los pliegos de condiciones, y que vieron negada su real posibilidad de ser adjudicatarios de dicho proceso de selección por un acto abiertamente ilegal, que impidió no solamente obtener el pago de la utilidad ya mencionada sino su acreditación de experiencia en el REGISTRO ÚNICO DE PROPONENTES y con ello mejorar sus capacidades de contratación y fama de contratistas, el cual estimo en cuatro mil gramos oro o su equivalente en salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha del fallo (…)”.

  7. - Como fundamento de las pretensiones, el apoderado de la sociedad actora expuso en la demanda los hechos que la Sala de Subsección sintetiza así:

    “1. El Superintendente de Industria y Comercio, debidamente facultado, mediante resolución N° 57490 del 12 de noviembre de 2009, ordenó la apertura de la Licitación Pública No. 020 de 2009, cuyo objeto consistía en el mejoramiento físico de las dependencias de la entidad contratante, proceso que culminaría en la celebración de un contrato de obra pagado bajo el sistema de administración delegada”.

    Manifestó la parte actora que el día 30 de noviembre se cerró el plazo para la presentación de ofertas, entre las cuales se encontraban la presentada por la parte demandante Consorcio Mejoramiento Superintendencia 2009 y la propuesta por el Consorcio PRABER, entre muchas otras.

    Afirma la parte demandante que el valor del contrato a suscribirse, como consecuencia de la licitación No. 020 se fijó en el punto cuarto de la minuta adjunta al pliego de condiciones, en la que se establecía que el valor de las obras del contrato se discriminarían en dos rubros, siendo el primero el componente denominado “honorarios” y el segundo el correspondiente al valor de obra, “que incluía lo atinente a costos directos e indirectos de obra, personal profesional y otros, y pólizas y seguros de este contrato”.

    Añadió la actora, que en el pliego de condiciones se fijó el presupuesto oficial en la suma de $5.430.752.228 y que en el mismo documento se establecieron las reglas de rechazo de las propuestas, siendo para el tema económico las señaladas de esta forma:

    “5.1.- Financiación y Presupuesto oficial: Se señala el valor total de la propuesta, que equivale al valor total de los honorarios propuestos, no podrá sobrepasar el presupuesto oficial señalado para los honorarios.

    5.2.- El adendo No. 1 numeral 2.3.3 “Cálculo de Honorarios Base”: La propuesta presentada cuyo valor total sea superior al cálculo del honorario base, estará incursa en causal de rechazo. (Destacado).

    5.3.- El numeral 1.25.4 “Factores de rechazo de la propuesta”:

    - Cuando la oferte supere el presupuesto oficial.

    - Cuando el valor ofertado esté por debajo del 95% del presupuesto oficial del proceso licitatorio.

    - Cuando la oferta económica esté sometida a correcciones aritméticas y el valor corregido supere el presupuesto oficial o quede por debajo del 95% del presupuesto oficial”.

    En el pliego de condiciones se estableció que la evaluación económica de la propuesta estaría a cargo del comité económico, y sería realizada a todas las propuestas que fueran habilitadas, al...

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