Sentencia nº 11001-03-06-000-2014-00258-00 de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 7 de Diciembre de 2015
| Fecha | 07 Diciembre 2015 |
| Emisor | Sala de Consulta y Servicio Civil |
| Tipo de documento | Sentencia |
SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – Naturaleza y características de sus recursos / SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – Recursos de destinación exclusiva / FOSYGA – Naturaleza jurídica / FOSYGA – Subcuentas que la integran
La Constitución Política de 1991 estableció el derecho de todos los colombianos a la atención en salud como un servicio público cuya prestación se realiza bajo la organización, dirección y regulación estatal, y en el que se permite la participación de agentes privados sobre los cuales el Estado ejerce vigilancia y control. Asimismo el manejo adecuado y específico en la administración de los recursos de la seguridad social, tuvo especial consideración en el artículo 48 de la Carta, conforme al cual no se podrán destinar ni utilizar para fines diferentes a ella. Dichos parámetros constitucionales sirvieron de base para la construcción del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) que se instituyó en la Ley 100 de 1993, en el que confluyen elementos público-privados y de mercado-regulación, cuya principal fuente de financiamiento son las cotizaciones, que financian el régimen contributivo, y los recursos fiscales que se obtienen por medio de impuestos generales de la nación, que financian el régimen subsidiado. De igual manera, en esta ley se dispuso la intervención del Estado en procura, entre otros objetivos, de evitar que los recursos que se destinen al servicio público de seguridad social en salud se utilicen en fines diferentes, reforzándose así el mandato constitucional del artículo 48. El manejo de los recursos que integran los dos regímenes del Sistema General de Seguridad Social en Salud, está en gran medida a cargo del Fosyga, el cual se creó como una cuenta adscrita al Ministerio de Salud y opera por encargo fiduciario, sin personería jurídica ni planta de personal propia. De este hacen parte cinco subcuentas independientes, a saber: a) de compensación interna del régimen contributivo; b) de solidaridad del régimen de subsidios en salud; c) de promoción de la salud, d) del seguro de riesgos catastróficos y accidentes de tránsito, y e) de garantías para la Salud. En consonancia con el artículo 48 de la Constitución Política, se previó que los recursos del Fosyga se manejen de manera independiente dentro de cada subcuenta y se destinen exclusivamente a las finalidades que se consagran para estas en la ley. Recientemente, la Ley 1753 del 2015, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, con el fin de garantizar el adecuado flujo y los respectivos controles de los recursos de la salud, creó una nueva entidad para el sector, denominada Entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud. La entidad hará parte del SGSSS y estará adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio independiente. Esta entidad será quien administre los recursos del Fosyga y el Fonsaet, los recursos que financien el aseguramiento en salud, los copagos por concepto de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios del régimen contributivo y los recursos que se recauden como consecuencia de las gestiones de la UGPP. La presupuestación y contabilización de los recursos administrados no se hará por subcuentas. Cuando entre en funcionamiento la Entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, se suprimirá el Fosyga. Como se observa, es de la esencia del sistema de seguridad social en salud procurar que los recursos del sistema se asignen de forma exclusiva a los fines para los cuales se reservaron, máxime cuando conforme a la jurisprudencia y la doctrina, se reconoce de manera uniforme y pacífica que los recursos que ingresan al Sistema de Seguridad Social, tanto en salud como en pensiones, con independencia de la denominación que de estos se haga (cotizaciones, aportes, cuotas moderadoras, copagos, tarifas, deducibles, bonificaciones, etc.) tienen naturaleza parafiscal. De igual forma, el Legislador quiso enfatizar la destinación exclusiva de esta clase de recursos cuando expresamente previó que los mismos no pertenecen a la Nación, ni a los aportantes (empleadores y trabajadores) ni a las entidades administradoras de los diferentes sistemas. La Ley 100 de 1993 señaló que le pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud (artículo 182). Asimismo, la Ley Estatutaria 1751 de 2015, por medio de la cual se reguló el derecho fundamental a la salud y se dictaron otras disposiciones, robusteció este principio y prescribió que “los recursos públicos que financian la salud son inembargables, tienen destinación específica y no podrán ser dirigidos a fines diferentes a los previstos constitucional y legalmente”. Así las cosas, los dineros de la salud no son utilizables para fines distintos a los señalados en la ley, pues constituyen recursos públicos que integran el sistema de seguridad social en salud y se hallan sujetos a una normatividad precisa, que establece funciones y responsabilidades entre los diferentes órganos y entidades, para que la administración y ejecución de los recursos se haga adecuadamente, en la cantidad, calidad y oportunidad debidas.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 48 / LEY ESTATUTARIA 1751 DE 2015
REINTEGRO DE RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – Procedimiento en caso de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa en el proceso de giro y compensación / REINTEGRO DE RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – Término de caducidad / REINTEGRO DE RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – Enriquecimiento sin justa causa
Conforme a la Ley 100 de 1993, corresponde a las EPS recaudar las cotizaciones de sus afiliados en el régimen contributivo por delegación del Fosyga, y con cargo a las cotizaciones recaudadas el SGSSS reconoce a las EPS un valor per cápita denominado Unidad de Pago por Capitación (UPC) por cada uno de los afiliados. En este punto resalta la Sala que la Corte Constitucional en distintos pronunciamientos ha dejado claro que la UPC tiene como finalidad financiar el cumplimiento de las funciones de las EPS dentro de un contexto de equilibrio y que las EPS pueden aspirar a obtener una legítima ganancia por los servicios que prestan, sin que pueda considerarse que las UPC sean una renta propia de la cual puedan disponer libremente. (…) En el artículo 205 de la Ley 100 de 1993 se indicó que del recaudo de las cotizaciones las EPS deberán descontar el valor de las UPC fijadas para el plan de salud obligatorio y trasladar la diferencia al Fosyga, “a más tardar el primer día hábil siguiente a la fecha límite establecida para el pago de las cotizaciones. En caso de ser la suma de las unidades de pago por capitación mayor que los ingresos por cotización, el fondo de solidaridad y garantía deberá cancelar la diferencia el mismo día a la entidad promotora de salud que así lo reporte”. El procedimiento operativo para realizar el proceso de compensación descrito en el artículo 205 de la Ley 100 de 1993, quedó soportado básicamente en el Decreto 4023 de 2011 del Ministerio de la Protección Social, en el que se define como un proceso mediante el cual se descuentan de las cotizaciones recaudadas e identificadas íntegramente por las Entidades Promotoras de Salud (EPS) y demás Entidades Obligadas a Compensar (EOC), para cada período al que pertenece el pago de la cotización; los recursos destinados a financiar la subcuenta de Promoción de la Salud del Fosyga, los de solidaridad del Régimen de Subsidios en Salud que financian la Subcuenta de Solidaridad del Fosyga y los recursos que el Sistema reconoce a las EPS y a las EOC por concepto de Unidades de Pago por Capitación (UPC), y como resultado los recursos provenientes del superávit de las cotizaciones recaudadas se giran o trasladan por las EPS y EOC a las respectivas Subcuentas del Fosyga y este, a su vez, gira o traslada a las cuentas de las EPS y EOC las sumas que resulten a su favor. (…) Descritos y comparados los procesos de giro y compensación previsto en el Decreto 4023 de 2011 y en el Decreto 2280 de 2004, puede advertirse que la materia objeto de regulación de los dos es la misma. En efecto, el Decreto 4023 de 2011 reguló el proceso de giro y compensación, así como el funcionamiento de la Subcuenta de Compensación Interna del Régimen Contributivo del Fondo de Solidaridad y Garantía – Fosyga, asuntos que habían sido regulados anteriormente por el Decreto 2280 de 2004. Por consiguiente, estima la Sala que el último de los decretos reglamentarios citados debe entenderse derogado en forma orgánica o sistemática por el Decreto 4023 de 2011, incluyendo desde luego, lo que el Decreto 2280 de 2004 disponía sobre la firmeza de la declaración de giro y compensación. (…)En síntesis, las reglas del último inciso del artículo 9º del Decreto 2280 de 2004, que indicaban un límite temporal para que las declaraciones de giro y compensación por concepto de UPC quedaran en firme, no son aplicables en relación con el término que tiene la administración para iniciar el procedimiento administrativo especial de reintegro de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, apropiados o reconocidos sin justa causa conforme al artículo 3º del Decreto Ley 1281 de 2002, pues aquella disposición debe considerarse derogada. Término de firmeza de las declaraciones de giro y compensación a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1753 de 2015. Observa la Sala que la Ley 1753 de 2015 por la cual se expidió el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, determinó en el último inciso de su artículo 73 que los procesos de reconocimiento y giro de los recursos del aseguramiento de Seguridad Social en Salud que se surten ante el Fosyga, quedarán en firme transcurrido un plazo de dos (2) años después de su realización, cumplido el...
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