Sentencia nº 11001-03-06-000-2016-00023-00 de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 18 de Mayo de 2016 - Jurisprudencia - VLEX 647684873

Sentencia nº 11001-03-06-000-2016-00023-00 de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 18 de Mayo de 2016

Fecha18 Mayo 2016
EmisorSala de Consulta y Servicio Civil
Tipo de documentoSentencia

ASAMBLEAS DEPARTAMENTALES – Autorización al Gobernador para contratar / GOBERNADORES – Alcance de la exigencia de autorización de las asambleas departamentales para la celebración de contratos

En particular, por su importancia para el asunto analizado, la Sala considera necesario retener: (i) La función del Estatuto General de Contratación Publica como norma que contiene la autorización general requerida por las entidades estatales para contratar, incluidas las descentralizadas territorialmente y por servicios. Esta autorización general, derivada de la parte final del artículo 150 de la Constitución Política, impide considerar que el Gobierno Nacional, los gobernadores o los alcaldes requieren una nueva o periódica autorización general de las corporaciones de elección popular (Congreso de la República, asambleas departamentales y concejos municipales, respectivamente) para contratar. (ii) El carácter excepcional (solo para los casos en que se exija expresamente) de la autorización para contratar a que hace referencia el artículo 150-9 de la Constitución Política. Trasladado ese mismo carácter a las normas territoriales equivalentes (artículos 300-9 y 313-3 C.P.), permitirá concluir, como ya se ha hecho por esta Sala para los municipios y se verá en relación con los departamentos, que los alcaldes y gobernadores solo deben solicitar autorización de los concejos municipales y de las asambleas departamentales, respectivamente, cuando la ley así lo disponga. (…) El artículo 60 del Decreto Extraordinario 1222 de 1986, que no ha sido modificado con posterioridad a la Constitución Política de 1991, establece lo siguiente: “ARTÍCULO 60.-Corresponde a las asambleas, por medio de ordenanzas: 10. Autorizar al gobernador para celebrar contratos, negociar empréstitos, enajenar bienes departamentales y ejercer, pro témpore, precisas funciones de las que corresponden a las asambleas.” Como se observa, esta disposición no adiciona el contenido del artículo 300-9 de la Constitución. Ambas normas son en esencia idénticas y solo se diferencian en que la Constitución habla del “Gobernador del Departamento” en tanto que el Decreto 1222 de 1986 se refiere al “Gobernador”, y en que este último decreto utiliza la expresión “bienes departamentales” en tanto que la Constitución únicamente alude a “bienes”. Se trata por tanto de diferencias accidentales que no son relevantes para resolver la presente consulta y que permiten hacer el análisis del problema planteado a partir del texto constitucional directamente. Hechas estas aclaraciones puede verse que el artículo 300-9 de la Constitución Política, similar en su redacción a los artículos 150-9 y 313-3 de la misma Carta, exige la autorización de la Asamblea Departamental para las siguientes actuaciones del Gobernador: (i) celebrar contratos; (ii) negociar empréstitos; (iii) enajenar bienes; y (iv) ejercer, pro tempore, precisas funciones de las que corresponden a las Asambleas Departamentales. La precisión utilizada en los últimos tres eventos no presenta problema, de modo que siempre que el Gobernador requiera negociar empréstitos, enajenar bienes y ejercer facultades propias de la asamblea departamental deberá obtener autorización previa de esta corporación. (…) La posibilidad de que el artículo 300-9 de la Constitución Política pueda ser interpretado como la necesidad de que los gobernadores obtengan periódicamente una autorización general para contratar por parte de las asambleas departamentales, de modo que si esta no se concede se paraliza la contratación del Departamento, queda descartada en virtud de la autorización general que la Ley 80 de 1993 y el Estatuto Orgánico del Presupuesto ya le han dado a dichos funcionarios para contratar y representar legalmente a la entidad territorial. Tampoco es viable entender que el artículo 300-9 en cuestión exige la autorización individual por parte de la asamblea departamental de todos y cada uno de los contratos que suscribe el gobernador, pues eso las convertiría en una instancia más de los procedimientos de contratación, lo cual está prohibido expresamente por la el artículo 25 de la Ley 80 de 1993, según el cual las corporaciones de elección popular no intervendrán en los procesos de contratación.” Adicionalmente, como la potestad de reglamentación de las asambleas departamentales es de naturaleza administrativa, no sería suficiente para modificar el estatuto de contratación pública, establecer trámites o requisitos adicionales para los contratos departamentales o interferir en las potestades contractuales que la Constitución y la ley le asignan al gobernador.

CONGRESO DE LA REPUBLICA – Autorización al Gobierno para celebrar contratos / AUTORIZACIONES PARA CONTRATAR – Tipología / AUTORIZACION DEL CONGRESO AL GOBIERNO PARA CONTRATAR – Carácter excepcional

En el orden nacional existen tres normas de la Constitución Política que resultan especialmente relevantes en esta materia: El artículo 150-9, según el cual corresponde al Congreso “conceder autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales.” El artículo 150-14 que le asigna al Congreso la función de “aprobar o improbar los contratos o convenios que, por razones de evidente necesidad nacional, hubiere celebrado el Presidente de la República, con particulares, compañías o entidades públicas, sin autorización previa.” El último inciso del artículo 150 de la Constitución Política, conforme al cual “compete al Congreso expedir el estatuto general de contratación de la administración pública y en especial de la administración nacional”. A partir de estas disposiciones la Corte Constitucional ha diferenciado tres tipos de autorizaciones diferentes para contratar: “En conclusión, el constituyente distinguió las nociones de autorización previa general (artículo 150 inciso final), autorización previa especial (artículo 150.9), y aprobación posterior (artículo 150.14) de los contratos, a la luz de la Carta de 1991” (…) La forma amplia y general en que está redactado el artículo 150-9 de la Constitución Política (como lo están los artículos 300-9 y 313-3 sobre cuyo alcance se consulta) no permite entender que todos los contratos del Gobierno Nacional deban ser aprobados nuevamente por el Congreso de la República, ya que con ese fin ha sido expedido el Estatuto General de Contratación Pública. Se trata en consecuencia de una autorización “previa excepcional” para casos especiales fijados por la propia ley, con la clara restricción de que el Congreso de la República no puede “convertir en regla general el requisito de autorizaciones expresas (CP, artículo 150-9)” y que mediante “una ley de autorizaciones el Congreso solamente debe expresar su consentimiento o desacuerdo frente a un contrato, pero no está facultado para ordenar su celebración.”

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA DE COLOMBIAARTICULO 150 NUMERAL 9

CONCEJOS MUNICIPALES – Alcance de las autorizaciones al alcalde para la celebración de contratos / AUTORIZACIÓN DEL CONCEJO MUNICIPAL PARA CONTRATAR – Carácter excepcional

Con la misma lógica argumentativa utilizada por la Corte Constitucional al estudiar el artículo 150-9 de la Constitución Política (infra, 2.1), la Sala de Consulta aclaró el alcance de la autorización que deben dar los concejos municipales al alcalde para contratar de acuerdo con el artículo 313-3 Superior. En sus Conceptos 2215 de 2014 y 2230 y 2238 de 2015 precisó de manera particular lo siguiente: a. La potestad de los concejos municipales no puede ser interpretada de manera aislada y sin consideración a las competencias de los alcaldes y a la autorización para contratar que les da la Ley 80 de 1993. (…) b. El alcance de la expresión “autorizar al alcalde para contratar” debe atender también la diferente naturaleza de las funciones que cumplen los concejos municipales y los alcaldes. (…) c. Las corporaciones públicas de elección popular no pueden intervenir en los procesos de contratación. (…) d. Las funciones de las corporaciones públicas territoriales son de naturaleza administrativa. e. La Constitución Política no tiene previsto ni permite “bloqueos institucionales” que paralicen la contratación local e impidan la satisfacción de las necesidades municipales. f. Conclusión: la regla general es la facultad del alcalde para contratar y la excepción la necesidad de obtener autorización previa del concejo municipal. Con base en las anteriores consideraciones, la Sala concluyó que el artículo 313-3 de la Constitución Política solamente regula una autorización previa excepcional, como quiera que la Ley 80 de 1993 y el Estatuto Orgánico de Presupuesto le confieren al alcalde la capacidad suficiente para representar al municipio y suscribir los contratos necesarios para el funcionamiento de la administración local. La Sala advirtió entonces que el artículo 313-3 Superior no ordena que todos los contratos suscritos por el alcalde deban ser consentidos previamente por el concejo municipal, ni a través de una autorización previa general (anual o periódica) ni de una individual para cada uno de los contratos del municipio. De esta manera se revaluó la tesis de que los alcaldes no podían contratar hasta que los concejos municipales expidieran cada año el acuerdo que les otorgara dicha habilitación, situación que evita paralizar la contratación municipal y eventuales presiones de esas corporaciones públicas hacia el alcalde.

PRESUPUESTO ANUAL DEL DEPARTAMENTO – Su aprobación por parte de la asamblea departamental ratifica la competencia suficiente del Gobernador para su ejecución mediante la celebración de los contratos dirigidos a tal fin

En concordancia con lo señalado en el aparte anterior, el numeral 3º del artículo 300 de la Constitución Política establece que las Asambleas Departamentales tienen la función de aprobar los planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas “con la determinación de las inversiones y medidas que se...

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