Sentencia nº 25000-23-24-000-2008-00398-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 5 de Mayo de 2016
| Fecha | 05 Mayo 2016 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Tipo de documento | Sentencia |
EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS DE ENERGÍA ELÉCTRICA Y GAS COMBUSTIBLE – Subsisdios tarifarios. Giro de los recursos provenientes de los excesos o superávit / MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA – Facultad atemporal para efectuar las auditorías respectivas sobre las cuentas conciliadas de subsidios y contribuciones de solidaridad / FONDO DE SOLIDARIDAD PARA SUBSIDIOS Y REDISTRIBUCIÓN DE INGRESOS – Procedimiento de conciliación de cuentas / CONCILIACIÓN DE CUENTAS – Procedimiento para la modificación de las que ya han sido validadas por el Ministerio
El problema gira en torno a definir cuál es el procedimiento que debe adelantar el MINISTERIO cuando quiera que encuentre una irregularidad en las cuentas conciliadas por virtud de una auditoría realizada sobre tales documentos y sobre la cual ya se ha pronunciado validándola. Para responder al anterior interrogante es necesario aludir a dos escenarios posibles que dependen del momento en el cual el Ministerio encuentra la irregularidad, a saber: El primer escenario tiene que ver con que advierta la irregularidad en el trámite de presentación de las cuentas descrito en el artículo 5º del Decreto 201 de 2004, caso en el cual el trámite a seguir es el de la objeción en la forma indicada en el anterior acápite. La segunda hipótesis se presenta cuando el Ministerio descubre alguna inconsistencia después de validar las cuentas, es decir, una vez ya ha quedado en firme la decisión de entender ajustadas al ordenamiento jurídico las liquidaciones presentadas por las Comercializadoras. Al respecto el Decreto 201 de 2004 no regula ningún procedimiento, lo cual hace que se aplique el Código Contencioso Administrativo, en cumplimiento de lo dispuesto en el inciso segundo del artículo primero de dicho estatuto, imponiendo a la Administración la opción de escoger uno de dos caminos posibles, a saber: agotar el procedimiento de revocatoria directa, o demandar su propio acto ante la Jurisdicción en ejercicio de la acción de lesividad. Lo anterior por cuanto el alcance de la disposición de reconocer en el MINISTERIO la facultad de hacer auditorías debe ser concebida como la atribución atemporal de poder revisar las cuentas que le son presentadas. Sin embargo esta es una norma de competencia que en modo alguno está definiendo el procedimiento especial para adelantar la auditoría. De modo que, ante dicho vacío en la regulación deberá acudirse al procedimiento general previsto en el ya citado artículo 1º del CCA.
SÍNTESIS DEL CASO: La sociedad COMERCIALIZAR S.A. ESP., interpuso demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, para obtener la nulidad de los actos expedidos por el Ministerio de Minas y Energía mediante los cuales la declaró deudora por la suma de $159.664.234.oo, correspondientes a capital, rendimiento e intereses de mora, calculados al 14 de diciembre de 2007, por concepto de superávit, generado desde el año 2004 al año 2006. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda, decisión que fue revocada por la Sala en segunda instancia y, en su lugar, se declaró la nulidad de los actos demadnados y se condenó en abstracto al Ministerio de Minas y Energía.
EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS DE ENERGÍA ELÉCTRICA Y GAS COMBUSTIBLE – Subsisdios tarifarios / FONDO DE SOLIDARIDAD PARA SUBSIDIOS Y REDISTRIBUCIÓN DE INGRESOS – Los recursos que administran son tributos de carácter nacional con destinación específica / ACCIÓN DE COBRO – Procedencia. Prescripción / CONCILIACIÓN DE CUENTAS – Cuando han sido presentadas y validadas por el Ministerio de Minas y Energía no aplica la prescripción de la acción de cobro
Es claro que los recursos que administran los Fondos de Redistribución de Contribuciones e Ingresos son tributos de carácter nacional con destinación específica, y por lo tanto las obligaciones que surgen del manejo de tales dineros son obligaciones tributarias a las cuales les es aplicable el Estatuto Tributario en lo pertinente, inclusive en lo que tiene que ver con la prescripción de la acción de cobro vista en el artículo 817 ibídem, […] Observa la Sala que tal predicamento supone que exista una obligación tributaria y que el ente administrador de esos recursos no haya hecho ningún pronunciamiento al respecto, esto es, que aún no haya hecho exigible el deber tributario respectivo, o en otras palabras, que no haya cobrado la obligación tributaria. En tal orden, como en el caso concreto la obligación tributaria de presentar las conciliaciones de las cuentas ante el FSSRI fue atendida por la actora y posteriormente fue validada por el MINISTERIO, no hay lugar a aplicar la prescripción de la acción de cobro anotada, pues, se reitera, la obligación se cumplió y la entidad pública se pronunció. Cuestión distinta se podría presentar en el caso de que COMERCIALIZAR no hubiere presentado las cuentas al MINISTERIO, caso en el cual éste tiene la posibilidad de cobrar la obligación tributaria durante cinco (5) años después de los supuestos vistos en los numerales del artículo 817 ibídem. Queda claro entonces que las auditorías de las que habla el Decreto 847 de 2001 y la acción de cobro que regula el Estatuto Tributario supone dos contextos diferentes, y que para el asunto de la referencia lo dispuesto por el artículo 817 ibídem no es aplicable.
EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS DE ENERGÍA ELÉCTRICA Y GAS COMBUSTIBLE – Subsisdios tarifarios. Giro de los recursos provenientes de los excesos o superávit / MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA – Auditoría sobre las cuentas conciliadas de subsidios y contribuciones de solidaridad / REVOCATORIA DIRECTA – Concepto y naturaleza jurídica / REVOCATORIA DIRECTA – Procedimiento. Debido proceso / MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA – No puede revocar la validación de las cuentas conciliadas sin el consentimiento de la empresa / MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA – No tiene la atribución de reabrir conciliaciones de superávit no cancelados por las empresas en periodos vencidos y respecto de los cuales ya hubo validación
De acuerdo con lo dispuesto en el Código Contencioso Administrativo, ya sea que la revocatoria proceda con o sin el consentimiento del particular titular del derecho, tal decisión está sometida, en todo caso, al procedimiento establecido en el artículo 74 ibídem. […] El artículo 74 que, como se ha visto, remite al artículo 28 del mismo Código y éste a su vez a las normas relativas a la citación del interesado (art. 14 C.CA.), la oportunidad para presentar pruebas (art. 34 C.C.A) y los presupuestos para la adopción de decisiones (art. 35 C.C.A), consagra en consecuencia la materialización de lo dispuesto en el artículo 29 Superior, es decir, la concreción del derecho a un debido proceso, el cual debe aplicarse cuando quiera que se proceda a la revocatoria de un acto administrativo de carácter particular, bien sea que se requiera obtener el consentimiento del titular del derecho, o que, tratándose de las excepciones antes analizadas, no se exija ese beneplácito. […] la empresa COMERCIALIZAR presentó ante el MINISTERIO la conciliación de subsidios otorgados y contribuciones facturadas y/o recaudadas en los cuatro trimestres de 2004, en los dos últimos trimestres de 2005 y en los tres primeros trimestres de 2006, […] Allí también se advierte que cada una de esas conciliaciones fue validada por el MINISTERIO […] Siendo ello así, es evidente que cuando el Ministerio de Minas y Energía validó la información presentada por COMERCIALIZAR, tuvo por presentado en debida forma dicho reporte y que le otorgó firmeza a tal decisión. También consta que producto de una auditoría realizada sobre los giros que debía realizar COMERCIALIZAR al FSSRI por concepto de ingresos por superávit generados desde el año 2004 al 2006, el Ministerio declaró a la actora deudora de la suma de ciento cincuenta y nueve millones seiscientos sesenta y cuatro mil doscientos treinta y cuatro pesos ($ 159.664.234.oo) correspondiente a capital, rendimientos e intereses de mora calculados a 14 de diciembre de 2007. Como quedó visto, los actos administrativos de validación proferidos por el demandado son de carácter particular y concreto, pues crean una situación jurídica para COMERCIALIZAR representada en la verificación del cumplimiento de las obligaciones previstas en el artículo 2º del Decreto 201 de 2004. En tal orden, si la Administración pretendía la revocatoria de sus decisiones, producto de la auditoría que sobre las respectivas liquidaciones realizó, debió adelantar el trámite previsto en el artículo 74 del C.C.A. y obtener el consentimiento expreso de la actora, lo cual no aconteció en el caso concreto.
NOTA DE RELATORIA: Ver sentencias C – 257 de 1997, T-216 de 2006 y C-086 de 1998 de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, Sección Primera, 3 de noviembre de 2011, Radicación 11001-03-24-000-2006-00225-00, C.P.R.E.O. De Lafont Pianeta
FUENTE FORMAL: LEY 142 DE 1994 - ARTÍCULO 89 / LEY 286 DE 1996 / LEY 632 DE 2000 / DECRETO 847 DE 2001 / DECRETO REGLAMENTARIO 201 DE 2004 – ARTÍCULO 5 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 1 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 14 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 28 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 34 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 35 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 74 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 172 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 817
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA
Bogotá, D.C., cinco (5) de mayo de dos mil dieciséis (2016)
Radicación número: 25000-23-24-000-2008-00398-01
Actor: COMERCIALIZAR S.A. ESP
Demandado: MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA
Referencia: Fondo de Solidaridad para Subsidios y Redistribución de Ingresos del Ministerio de Minas y Energía. Facultad ilimitada del Ministerio para efectuar auditorías “en cualquier tiempo” a las ESP sobre...
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